Centrale Raad: geschaafd aan de normtijden. Wat is de onderbouwing?

Een woord vooraf
De Raad heeft in de periode van november 2015 tot en met februari 2016 een drietal uitspraken op grond van de Wmo 2007 gedaan over – kort gezegd – de omvang van de door het college toegekende hulp bij het huishouden. De uitspraken vielen mij op en ik vroeg me af of deze betekenis hebben voor de Wmo 2015. Het gaat om de volgende uitspraken CRVB:2015:3871, CRVB:2015:4262 en CRVB:2016:430.
In twee van de zaken waren de colleges in kwestie (feitelijk) afgestapt van de normtijden uit het CIZ-protocol. De normen uit dat Protocol zijn naar oordeel van de Raad gebaseerd op objectieve ‘representatieve’ normen. Dat brengt mee dat als het college daarvan afwijkt, het op de weg van het college ligt daarvoor (als het ware) nieuwe objectieve representatieve normen te presenteren aan de Raad waaruit blijkt dat de voorziening zich laat kwalificeren als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. En dat lukt niet altijd, zo blijkt uit de uitspraken.
Met enige zekerheid mag worden aangenomen dat deze uitspraken van belang zijn voor de uitvoering van de Wmo 2015. Uitgaande dat hulp bij het huishouden onder de Wmo 2015 valt én het als maatwerkvoorziening moet worden aangemerkt, zijn er zeker overeenkomsten met de Wmo 2007. In het algemeen zal de Raad ook onder de Wmo 2015 de keuzes die de gemeenteraad en het college¹ hebben gemaakt in beginsel moeten respecteren. Echter rust op het college – ook in de Wmo 2015 – onverminderd die keuzes de rechtsplicht een maatwerkvoorziening te verstrekken als de cliënt daarop is aangewezen (art. 2.3.1 Wmo 2015). De toe te kennen maatwerkvoorziening is bedoeld ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie en moet in dat kader als passende bijdrage kunnen worden gekwalificeerd, dit met oog op het zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen blijven (art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015).

In dit blog komt CRVB:2015:4262 aan bod.

Feiten en omstandigheden
Belanghebbende (geboren in 1974) is alleenstaand en bekend met multiple sclerose. Bij besluit van 12 november 2007 heeft het college aan haar op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo voor de periode van 9 november 2007 tot en met 9 november 2012 huishoudelijke hulp in natura toegekend naar een omvang van klasse 2 (2 tot 3,9 uur per week). Belanghebbende was geïndiceerd naar een omvang van 3 uur en 50 minuten per week overeenkomstig door het CIZ in het Protocol huishoudelijke verzorging voor de indicatiestelling AWBZ (Protocol) vastgestelde normtijden. Niet in geschil is dat aan belanghebbende in die periode 15 uur en 20 minuten per vier weken huishoudelijke hulp is geleverd.

Verlenging
Belanghebbende vraagt op 2 oktober 2012 verlenging aan van de huishoudelijke verzorging. Het college kent op grond van de Verordening en de Beleidsregels voor de periode van 10 november 2012 tot en met 24 oktober 2017 huishoudelijke hulp in natura toe naar een omvang van 11 uur en 12 minuten per vier weken. Het college verhoogt het aantal uren naar 12 uur en 40 minuten per vier weken in de beslissing op bezwaar.

Beroep
Belanghebbende komt in beroep en voert aan dat het toegekende aantal uren en minuten niet toereikend is voor het noodzakelijke huishoudelijk werk en de wasverzorging. Ter ondersteuning van haar standpunt overlegt zij een verklaring van haar huishoudelijke hulp. Ter zitting van de rechtbank verklaart belanghebbende dat 40 minuten extra per week (omgerekend per vier weken 2 uur en 40 minuten) nodig is. Het college voert als verweer aan dat de vermindering van het aantal uren ten opzichte van de indicatie uit 2007 voortvloeit uit een beleidswijziging. Deze houdt in dat enkel nog de daadwerkelijk gebruikte ruimtes in huis worden schoongehouden en dat geen uren meer worden toegekend voor het strijken. Het aantal zorguren is verlaagd, omdat zorgaanbieders het signaal hebben gegeven dat 25% van de destijds toegekende uren niet werd gedeclareerd. Voordat tot deze verlaging is overgegaan is er overleg geweest met de thuiszorgaanbieders en is een vergelijkend onderzoek gedaan bij andere gemeenten. Ook is gekeken naar algemene protocollen in de schoonmaakbranche. Ter zitting van de rechtbank verklaart de vertegenwoordiger van het college dat hij bij de beleidsafdeling de stukken heeft opgevraagd die ten grondslag liggen aan de nieuwe normtijden, maar dat hij deze niet heeft gekregen.

Beroep ongegrond
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en overweegt dat het college de gehanteerde normtijden in redelijkheid heeft kunnen hanteren en dat belanghebbende niet onderbouwt dat binnen deze tijden de beoogde resultaten niet kunnen worden behaald. De omstandigheid dat de nieuwe normtijden afwijken van de eerdere normtijden, die gebaseerd waren op het Protocol van CIZ, maakt niet dat het nieuwe beleid onrechtmatig is. Belanghebbende toont niet onderbouwd aan dat met de nieuwe normen niet de beoogde resultaten kunnen worden bereikt. Aan de verklaring van haar huishoudelijke hulp gaat de rechtbank voorbij omdat deze niet afkomstig is van een objectieve bron. Verder overweegt de rechtbank dat het college zich terecht beroept op het nieuwe beleid inhoudende dat geen tijd meer wordt toegekend voor strijken omdat strijkvrije kleding, een wasmachine en een wasdroger algemeen gebruikelijk zijn.²

Hoger beroep
Belanghebbende komt in hoger beroep en voert aan dat het college weliswaar gebruik mag maken van in beleidsregels opgenomen nieuwe normtijden, maar dat daarvoor wel heeft te gelden dat die tijden moeten berusten op deugdelijk onderzoek. Dit onderzoek is, voor zover bekend, niet gedaan. Gesprekken met “het veld” en een enkele verwijzing naar modelbeleidsregels van de VNG zijn een onvoldoende motivering voor de deugdelijkheid van de nieuwe normtijden. Het is voor een individuele belanghebbende ondoenlijk een indicatiesteller te vinden die de normtijden nader kan toetsen. De in beroep ingezonden verklaring van de huishoudelijke hulp dat de toegemeten tijd tekort schiet had aanleiding moeten zijn voor nader onderzoek naar de omvang van de toegekende huishoudelijke verzorging. Over het strijken stelt belanghebbende dat zij wasgoed heeft dat gestreken moet worden en dat zij dit niet zelf kan doen. Het college verwijst naar de uitspraak CRVB:2014:238 voor de stelling dat het college in redelijkheid de vastgestelde normtijden kan hanteren.

Het oordeel van de Raad
De Raad heeft in de uitspraak CRVB:2011:BP9520, het volgende overwogen:

“4.3.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld, verplicht artikel 4 van de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is – gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo – in beginsel aan de gemeenteraad en – gelet op artikel 4 van de Wmo – aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Gelet op het tweede lid van dat artikel dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht.”

Normen mogen niet willekeurig zijn
De vrijheid die het college heeft om met het oog op de uitvoering van de Wmo de onder r.o. 4.1.1 genoemde keuzen te maken brengt mee dat het college op grond van art. 1:3 lid 4 Awb bevoegd is om ter zake van die keuzen beleidsregels vast te stellen. Deze keuzen kunnen ook betrekking hebben op het stellen van tijdsnormen voor huishoudelijke verzorging. Deze normen mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de art. 3:2 en 3:46 Awb, op objectieve criteria te steunen.

Beleidsregels
Bijlage 1 van de Beleidsregels houdt normen in voor de indicatie van hulp bij het huishouden. Op grond van deze normen wordt (zonder factoren voor meer- en minderwerk) ten behoeve van een eenpersoonshuishouden voor licht huishoudelijk werk, zwaar huishoudelijk werk en wasverzorging (omgerekend) 12 uur en 40 minuten per vier weken toegekend. Strijken wordt in beginsel niet geïndiceerd. Bij uitzondering wordt hiervoor 1 uur en 20 minuten per vier weken toegekend.

Afwijkende normtijden
De Raad stelt vast dat de nieuwe normtijden afwijken van de oude tijden die waren ontleend aan het Protocol. Dat Protocol was gebaseerd op overleg met organisaties, behorende tot de Regiegroep Indicatiestelling AWBZ: Arcares, VGN, MEE, Per Saldo, CG Raad, LOT, Cliëntenbond en LOC. De Raad oordeelt over de inhoud van dit protocol dat dit op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van leefeenheden berust (CRVB:2007:BC1097).
Het college voert aan dat de nieuwe normtijden van de Beleidsregels op overleg met de zorgaanbieders, vergelijkend onderzoek naar de normtijden bij andere gemeenten en algemene protocollen van de schoonmaakbranche berusten.
In beroep noch in hoger beroep zijn echter gegevens overgelegd waarmee kan worden beoordeeld of de verlaagde tijden in het algemeen toereikend zijn voor een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging. De enkele verwijzing naar overleg met zorgaanbieders, het beleid van andere gemeenten en protocollen van de schoonmaakbranche, acht de Raad onvoldoende objectieve onderbouwing voor de deugdelijkheid van de nieuwe criteria. Dit klemt te meer nu niet duidelijk is wat de concrete inhoud van dat overleg is geweest en op welke objectieve gronden daaruit kan worden afgeleid dat de onder het Protocol gehanteerde maatstaven te ruim bemeten zijn geweest. Het vorenstaande betekent dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de verlaagde normtijden op objectieve criteria berusten.

Verklaring
Nu belanghebbende, ondersteund met een verklaring van haar huishoudelijke hulp, heeft bestreden dat de onder toepassing van de normtijden toegekende 12 uur en 40 minuten per week in haar geval toereikend is, kan het bestreden besluit wegens strijd met de art. 3:2 en 7:12 Awb niet in stand blijven. Het beroep is gegrond. Dit betekent dat het bestreden besluit en de aangevallen uitspraak vernietigd moeten worden.

Zelf voorzien
Gelet op de door belanghebbende aangevoerde en door het college niet concreet betwiste stelling van haar dat aanvullend 40 minuten per week nodig is om in de benodigde huishoudelijke hulp te voorzien en deze tijd van in totaal 15 uur en 20 minuten aansluit bij de tijd die zij tot 10 november 2012 ook daadwerkelijk inzette voor huishoudelijke hulp, zal de Raad zelf in de zaak voorzien en in die zin beslissen.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. zie onder meer het plan als bedoeld in art. 2.1.2 Wmo 2015 en de verordening als bedoeld in art. 2.1.3 Wmo 2015 ↩

2. zie Rechtbank Oost-Brabant 26-02-2014, SHE 13/2847 ↩