Centrale Raad: verlaging normtijden. Wat zijn de objectieve criteria?

HBH-3Een woord vooraf
De Raad heeft in de periode van november 2015 tot en met februari 2016 een drietal uitspraken op grond van de Wmo 2007 gedaan over – kort gezegd – de omvang van de door het college toegekende hulp bij het huishouden. De uitspraken vielen mij op en ik vroeg me af of deze betekenis hebben voor de Wmo 2015. Het gaat om de volgende uitspraken CRVB:2015:3871, CRVB:2015:4262 en CRVB:2016:430.
In twee van de zaken waren de colleges in kwestie (feitelijk) afgestapt van de normtijden uit het CIZ-protocol. De normen uit dat Protocol zijn naar oordeel van de Raad gebaseerd op objectieve ‘representatieve’ normen. Dat brengt mee dat als het college daarvan afwijkt, het op de weg van het college ligt daarvoor (als het ware) nieuwe objectieve ‘representatieve’ normen te presenteren aan de Raad waaruit blijkt dat de voorziening zich laat kwalificeren als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. En dat lukt niet altijd, zo blijkt uit de uitspraken.
Met enige zekerheid mag worden aangenomen dat deze uitspraken van belang zijn voor de uitvoering van de Wmo 2015. Uitgaande dat hulp bij het huishouden onder de Wmo 2015 valt én het als maatwerkvoorziening moet worden aangemerkt, zijn er zeker overeenkomsten met de Wmo 2007. In het algemeen zal de Raad ook onder de Wmo 2015 de keuzes die de gemeenteraad en het college1 hebben gemaakt in beginsel moeten respecteren. Echter rust op het college – ook in de Wmo 2015 – onverminderd die keuzes, de rechtsplicht een maatwerkvoorziening te verstrekken als de cliënt daarop is aangewezen (art. 2.3.1 Wmo 2015). De toe te kennen maatwerkvoorziening is bedoeld ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie en moet in dat kader als passende bijdrage kunnen worden gekwalificeerd, dit met oog op het zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen blijven (art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015).

In dit blog komt CRVB:2016:430 aan bod.

Feiten en omstandigheden
Belanghebbende (geboren in 1952) is alleenstaand en bekend met dystrofie, artrose in de onderrug en COPD Gold 2 waardoor zij beperkingen ondervindt bij het uitvoeren van huishoudelijke taken. Tot en met 8 november 2012 ontving zijn op grond van de Wmo huishoudelijke hulp naar klasse 3 (4-6,9 uren per week). Dit overeenkomstig de door het CIZ in het Protocol huishoudelijke verzorging voor de indicatiestelling AWBZ (Protocol) vastgestelde normtijden. Aan belanghebbende is tot en met 8 november 2012 feitelijk zes uur per week huishoudelijke hulp geleverd.

Verlenging en uitbreiding
Belanghebbende vraagt op 25 september 2012 verlenging en uitbreiding van de huishoudelijke hulp aan. Het college brengt belanghebbende in aanmerking voor huishoudelijke hulp (HV1) in natura, in een omvang van:

  • 5 uur per week vanaf 9 november 2012,
  • een omvang van 3 uur en 30 minuten per week vanaf 23 november 2012; en
  • een omvang van (afgerond) 2 uur en 45 minuten per week vanaf 7 december 2012 (voor onbepaalde tijd).

Het college kent tijd toe voor:

  • zwaar huishoudelijk werk (2 uur),
  • licht huishoudelijk werk (30 minuten),
  • voor het bed opmaken in verband met een bedboog (5 minuten extra)
  • en het opvouwen van grote stukken in het kader van de wasverzorging (5 minuten).

Bezwaar ongegrond
Onder verwijzing naar de Verordening maatschappelijke ondersteuning en de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning handhaaft het college het primaire besluit in een beslissing op bezwaar.

Beroep
Belanghebbende komt in beroep en voert aan dat het toegekende aantal uren en minuten niet toereikend is voor het noodzakelijke huishoudelijk werk en de wasverzorging. Ter onderbouwing van haar standpunt overlegt zij een rapport van Welpart B.V. Daarin wordt geconcludeerd dat huishoudelijke hulp (HV1) nodig is voor tenminste 4 uur en 40 minuten per week. Het college licht ter zitting van de rechtbank toe dat de gemeente moet bezuinigen en dat de oude normtijden zeer ruim zijn geweest. De in 2012 aangepaste Beleidsregels houden in dat het college uitgaat van gebruiksruimten in relatie tot het aantal personen van het huishouden. Verder maakt het opruimen geen onderdeel meer uit van het licht huishoudelijk werk. De in de Beleidsregels vastgelegde versoberde normtijden, die in overleg met zorgaanbieders tot stand zijn gekomen, zijn een ondergrens en op basis van maatwerk wordt beoordeeld wat een klant geleverd moet krijgen.

Ongegrond
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond en oordeelt onder meer dat het door het college gevoerde beleid binnen de grenzen van een redelijke beleidsbepaling blijft en dat dit beleid ook anderszins niet onjuist of kennelijk onredelijk is te achten. Er bestaat volgens de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de conclusie dat met het toekennen van 2 uur en 45 minuten huishoudelijke verzorging voldoende compensatie wordt geboden. Weliswaar heeft Welpart B.V. huishoudelijke hulp voor 4 uur en 40 minuten geadviseerd, doch hierbij is Welpart B.V. uitgegaan van normtijden uit 2004, terwijl het college recent en in overleg met zorgaanbieders de in de Beleidsregels opgenomen normtijden heeft vastgesteld.

Hoger beroep
Belanghebbende komt in hoger beroep en voert (kort samengevat) aan dat zij met toepassing van de louter om budgettaire redenen verlaagde nieuwe normtijden niet in haar beperkingen wordt gecompenseerd. Zij vraagt zich af of deze normtijden überhaupt reëel zijn, nu deze fors zijn verlaagd. Uit de praktijk (verklaring van de hulp van 22 augustus 2013) en uit een onafhankelijk onderzoek van Welpart B.V. blijkt dat zij is aangewezen op meer huishoudelijke hulp per week.

Standpunt college
Het college stelt zich op het standpunt dat de normtijden zorgvuldig tot stand zijn gekomen, namelijk in overleg met de Wmo-Raad en de diverse zorgaanbieders. Het college verwijst naar een verklaring van de directeur van zorgaanbieder Vérian van 17 september 2014. Daarnaast blijkt uit de presentatie ‘Analyse bezuinigingen Wmo’ van Significant B.V. van 29 april 2011 dat de indicaties volgens drie zorgaanbieders scherper gesteld konden worden.

Het oordeel van de Raad
In zijn uitspraak CRVB:2011:BP9520 overweegt de Raad het volgende:

“(…) 4.3.1. Zoals de Raad in zijn uitspraak van 10 december 2008 (LJN BG6612), onder r.o. 4.2.2, heeft geoordeeld, verplicht artikel 4 van de Wmo het College aan de in dat artikel genoemde personen voorzieningen te bieden ter compensatie van hun beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie teneinde hen in staat te stellen een huishouden te voeren, zich te verplaatsen in en om de woning, zich lokaal te verplaatsen per vervoermiddel en medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. Dit artikel brengt mee dat de zelfredzaamheid en de maatschappelijke participatie van deze personen de doeleinden zijn waarop de compensatieplicht van het College gericht moet zijn. Het is – gelet op de artikelen 3 en 5 van de Wmo – in beginsel aan de gemeenteraad en – gelet op artikel 4 van de Wmo – aan het College om te bepalen op welke wijze invulling wordt gegeven aan de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. De rechter dient de keuze(n) die de gemeenteraad en het College daarbij hebben gemaakt in beginsel te respecteren, onverminderd de rechtsplicht van het College om in elk concreet geval een voorziening te treffen die zich kwalificeert als compensatie van beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Artikel 4 van de Wmo legt het College, wat dat aangaat, de plicht op om een resultaat te bereiken dat als compensatie mag gelden. Gelet op het tweede lid van dat artikel dient een dergelijk besluit in het individuele geval maatwerk te zijn. Onder omstandigheden kan dit leiden tot het oordeel dat algemene keuzen die de gemeenteraad en het College bij de uitvoering van de artikelen 3, 4, 5 en 6 van de Wmo hebben gemaakt in het concrete, individuele geval niet kunnen worden toegepast wegens strijd met de in artikel 4 van de Wmo bedoelde compensatieplicht. (…)”

Beleidsregels
De vrijheid die het college heeft om met het oog op de uitvoering van de Wmo de onder r.o. 5.1.1 genoemde keuzen te maken brengt mee dat het college op grond van art. 1:3 lid 4 Awb bevoegd is om ter zake van die keuzen beleidsregels vast te stellen. Deze keuzen kunnen ook betrekking hebben op het stellen van tijdsnormen voor huishoudelijke verzorging. Deze normen mogen echter niet willekeurig zijn en moeten, gelet op de art. 3:2 en 3:46 Awb, op objectieve criteria steunen.

Normen
In de Beleidsregels staan normen voor de indicatie voor huishoudelijke hulp. Op grond hiervan wordt voor een eenpersoonshuishouden voor zwaar huishoudelijk werk 2 uur, voor licht huishoudelijk werk 30 minuten en voor de wasverzorging 30 minuten toegekend, tenzij de feitelijke situatie tot een andere toekenning leidt.

Afwijken van de oude tijden
De Raad stelt vast dat de nieuwe normtijden afwijken van de oude tijden die waren ontleend aan het Protocol. In zijn uitspraak CRVB:2015:4262 overweegt de Raad over de inhoud van dit Protocol, het volgende. Al eerder oordeelde de Raad dat dit Protocol op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van leefeenheden berust. Bij het ontbreken van gegevens waarmee kan worden beoordeeld of de verlaagde tijden in het algemeen toereikend zijn voor een als compensatie te kwalificeren resultaat van huishoudelijke verzorging en een enkele verwijzing naar overleg met zorgaanbieders, het beleid van andere gemeenten en protocollen van de schoonmaakbranche, wordt niet inzichtelijk gemaakt dat de verlaagde normtijden op objectieve criteria berusten.

Onvoldoende objectieve onderbouwing
Het college voert ter zitting aan dat de nieuwe normtijden zijn gebaseerd op ervaringen in de praktijk van diverse zorgaanbieders en dat gebleken is dat de verlaagde normtijden voor inwoners weinig problemen hebben opgeleverd. Aan de nieuwe normtijden is geen gericht onderzoek, door de gemeente of door andere gemeenten, al dan niet in verband van de VNG vooraf gegaan ter zake van de tijd die naar objectieve maatstaven gemeten nodig is voor het verlenen van huishoudelijke hulp. Daardoor bestaat geen inzicht in de vraag:

  • welke concrete activiteiten verricht moeten worden,
  • hoeveelheid tijd daarvoor nodig is; en
  • met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning en het kunnen beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding als bedoeld in de Beleidsregels.

Het beroep van het college op overleg met zorgaanbieders en de Wmo-Raad en een presentatie door Significant B.V. is een onvoldoende objectieve onderbouwing voor de deugdelijkheid van de nieuwe normtijden. Dit betekent – ook voor het onderhavige geval – dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt dat de verlaagde normtijden op objectieve criteria berusten.

Verklaring
Nu belanghebbende, ondersteund met een verklaring van haar huishoudelijke hulp en een rapport van Welpart B.V., heeft bestreden dat de onder toepassing van de normtijden toegekende 2 uur en 45 minuten per week in haar geval toereikend is, kan het bestreden besluit wegens strijd met de art. 3:2 en 7:12 Awb niet in stand blijven. De aangevallen uitspraak en het bestreden besluit moeten worden vernietigd.

Zelf voorzien
Uit een oogpunt van finale geschilbeslechting ziet de Raad aanleiding om zelf in de zaak te voorzien als bedoeld in art. 8:72 lid 3 aanhef en onder b Awb. De Raad bepaalt dat belanghebbende, gelet op de afbouwregeling vanaf 23 november 2012, in aanmerking komt voor huishoudelijke hulp (HV1) met een omvang van 3 uur en 40 minuten per week. De Raad baseert zich hierbij op de in het rapport van Welpart B.V. neergelegde conclusies, met dien verstande dat geen tijd wordt toegekend voor het lappen van de buitenramen (20 minuten), het schoonmaken van de voorhal en de scootmobiel bij vuil en regen (10 minuten) en het strijken van groot wasgoed (15 minuten). Nu daarvoor, zoals het college terecht aanvoert, andere mogelijkheden bestaan dan het inzetten van Wmo-hulp. Evenmin wordt tijd toegekend voor het aanbrengen van een beschermlaag op de vloer (5 minuten), nu belanghebbende ter zitting verklaart dat de vloer inmiddels met het gebruik van een nieuw schoonmaakmiddel afdoende wordt beschermd. Met het college is de Raad ten slotte van oordeel dat er voldoende andere mogelijkheden zijn om te voorzien in het poetsen van schoenen, zodat ook hiervoor geen tijd wordt toegekend (10 minuten).

Kostenveroordeling
De Raad ziet aanleiding om het college op grond van art. 8:75 Awb te veroordelen in de proceskosten van belanghebbende. Deze kosten worden begroot op € 992 voor verleende rechtsbijstand in beroep en € 7,88 aan reiskosten in beroep, op € 992 voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep, op € 70 (Valys) aan reiskosten in hoger beroep en op € 2.982,91 (€ 2.548,28 en € 434,63) voor de kosten van het rapport van Welpart B.V.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. zie onder meer het plan als bedoeld in art. 2.1.2 Wmo 2015 en de verordening als bedoeld in art. 2.1.3 Wmo 2015 

4 gedachten over “Centrale Raad: verlaging normtijden. Wat zijn de objectieve criteria?

  1. Pingback: Centrale Raad: objectieve verklaring frequentie huishoudelijke taak – Uitvoering Wmo 2015

  2. Pingback: Centrale Raad: geschaafd aan de normtijden. Wat is de onderbouwing? – Uitvoering Wmo 2015

  3. Pingback: Centrale Raad spreekt recht over Wmo 2015 – Uitvoering Wmo 2015

  4. Pingback: In een vacuüm. Wat te doen zonder nieuw beleid en/of aangepaste werkwijze? – Uitvoering Wmo 2015

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*