Het komt voor dat een maatwerkvoorziening na de toekenning nog niet direct beschikbaar is. Wachtlijsten komen door personeelstekorten steeds vaker voor. Maar ook hulpmiddelen zijn niet altijd direct beschikbaar.
Binnen welke termijn moet een toekenningsbesluit eigenlijk worden uitgevoerd? Mag de cliënt op een wachtlijst worden geplaatst? En als dat wordt gedaan, kan daartegen bezwaar worden gemaakt?
Laten we beginnen bij het begin.
Besluit maatwerkvoorziening
De Raad oordeelt in CRVB:2022:1434 dat het besluit tot verstrekken van een maatwerkvoorziening een beslissing is over:
- aard, noodzaak en omvang van de ondersteuning en
- de realisering daarvan (natura of pgb),
- welke onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden.
Wat betekent dit voor de uitvoering? De belangrijkste aspecten op een rijtje.
1. Voorbereiding besluit
Als eerste moet de besluitname gebaseerd zijn op de uitkomsten van het onderzoek (art. 2.3.2 lid 4 Wmo 2015). Dat valt onder de voorbereiding van het besluit,1 als de aanvraag ook daadwerkelijk wordt ingediend (bijv. CRVB:2021:244, CRVB:2021:1111).
2. Volledigheid van het besluit
Het besluit moet volledig zijn, dat biedt rechtszekerheid. Dat wil zeggen: waaruit bestaat de passende bijdrage precies, welke problemen worden hiermee opgelost of verminderd, in de zin van art. 2.3.5 lid 3 of 4 Wmo 2015 en hoe wordt deze gerealiseerd (CRVB:2022:1434).
3. Activiteiten, frequentie en tijd
We weten al langer dat de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp en begeleiding, kort gezegd, in tijd moet worden geïndiceerd (CRVB:2019:2731, CRVB:2021:1381). Resultaatgerichte besluiten zijn, hoe dan ook, in strijd met de rechtszekerheid (CRVB:2022:2099). Hoewel jurisprudentie daarover nog ontbreekt, kan worden aangenomen dat dit ook geldt als de aanbieder bepaalt welk hulpmiddel er wordt verstrekt.2 Voorlopig hoeven we ons geen illusie te maken dat het wetsvoorstel resultaatgericht beschikken en vereenvoudigen geschilbeslechting op korte termijn bij de Tweede Kamer wordt ingediend.
4. Bezwaar maken
Is het besluit onvolledig, dan kan daartegen (met succes) bezwaar worden gemaakt.
Besluit te volledig?
Een toekenningsbesluit kan misschien ook te volledig zijn en een (extra) bezwaar- of beroepsgrond oproepen. Een voorbeeld.
Vervangende scootmobiel
CRVB:2021:1554. Betrokkene beschikt over een vervoerspas voor het collectief vervoer en dient een aanvraag in voor een andere scootmobiel. In het toekenningsbesluit staat dat een andere scootmobiel wordt verstrekt aangepast aan de specifieke beperkingen en behoeften van appellant. Ook staat vermeld dat een vervangende scootmobiel wordt verstrekt indien de scootmobiel langere tijd in reparatie moet blijven, waarbij rekening zal worden gehouden met het postuur van appellant. Verder is bepaald dat ter voorkoming van storingen twee keer per jaar preventief onderhoud zal worden uitgevoerd door de fabrikant, waarbij appellant de scootmobiel op de derde dag zal terugkrijgen. In geschil is of het college gehouden is de vervangende scootmobiel van aangepaste voetsteunen te voorzien. Volgens de Raad is dat niet het geval. Dat deze vervangende scootmobiel onder meer door het ontbreken van voetsteunen niet geheel zal zijn aangepast aan de specifieke beperkingen en behoeften van appellant betekent niet dat met het totale pakket van de aan hem verstrekte voorzieningen geen passende bijdrage aan de zelfredzaamheid en participatie is geleverd als bedoeld in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015.
Interessant is de vraag of in het besluit tot verstrekking van de maatwerkvoorziening moet worden opgenomen hoe vaak er onderhoud wordt uitgevoerd en waar een vervangende maatwerkvoorziening aan voldoet. Ik ben niet helemaal overtuigd. Maar als het wordt gedaan is het verbonden met de verstrekte maatwerkvoorziening en appellabel, zo blijkt. Zie hierna onder ‘uitvoering besluit afdwingen’.
Passende bijdrage of niet?
De vraag of de verstrekte maatwerkvoorziening een passende bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie wordt vol getoetst door de bestuursrechter. Er zijn veel voorbeelden, ik noem er twee.
Sta- en ligfunctie elektrische rolstoel
CRVB:2021:1268. Een elektrische rolstoel zonder sta- en ligfunctie levert geen passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin appellant in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie. De Raad voorziet zelf.
Voorkeur bepaalde hulpverlener
CRVB:2021:2784. Het is aan het college, redelijkerwijs rekening houdend met de voorkeur van de cliënt, om te besluiten hoe wordt voorzien in een passende bijdrage aan de zelfredzaamheid of participatie. Dit gaat echter niet zo ver dat de voorkeur van een cliënt voor een bepaalde hulpverlener bepalend is voor de keuze van de aanbieder met wie het college een overeenkomst sluit. Bepalend is of de verstrekte maatwerkvoorziening passend is. Cliënt wilde overigens geen pgb om daarmee de door haar gewenste hulpverlener te kunnen inkopen die werkt bij een niet gecontracteerde organisatie.
Keuze aanbieder
Bij diensten krijgt de cliënt vaak de keuze voorgelegd bij wie de verstrekte maatwerkvoorziening verzilverd kan worden. Met een lijst van door het college gecontracteerde partijen kan iemand zich bij de aanbieder van zijn keuze melden. Wordt niet gekozen of geen voorkeur aangegeven, dan verwijst het college naar een beschikbare aanbieder.
Melden bij aanbieder binnen de termijn
In gemeentelijke regels zie ik vaak de bepaling dat de cliënt zich binnen bijv. drie maanden bij een aanbieder moet melden en dat na verstrijken van die termijn het college het toekenningsbesluit kan intrekken. Is dat een houdbare bepaling? Dat lijkt mij niet. De gronden om een besluit te kunnen herzien of intrekken zijn in art. 2.3.10 lid 1 Wmo 2015 limitatief bepaald. En in dat artikel staan geen grondslagen om het besluit in te trekken op grond van het verstrijken van de hiervoor bedoelde termijn. Gelet op het limitatieve stelsel, moet ook worden aangenomen dat gemeenten de wettelijke gronden van dat artikel niet (bij verordening) mogen uitbreiden. Het roept natuurlijk wel vragen op als de cliënt de versterkte maatwerkvoorziening niet verzilverd. Een onderzoek instellen naar de reden daarvan ligt voor de hand.
Verstrekte voorziening niet gebruiken
Bij mij is slechts één uitspraak bekend op grond van de Wmo waarin het college bevoegd was om de vervoerspas te beëindigen (in te trekken) wegens ‘niet-gebruik’ (CRVB:2014:3712 Wmo). Vanaf 10 januari 2013 ontbreekt de noodzaak om de beperkingen te compenseren met de individuele vervoersvoorziening. Appellante is zelfredzaam gebleken door in haar vervoersbehoefte te voorzien met het gebruik van haar eigen auto. Dat appellante gedurende de periode juli tot en met december 2012 geen enkel, en in de periode daarvoor slechts zeer incidenteel, gebruik heeft gemaakt van de aan haar verstrekte individuele voorziening rechtvaardigt de conclusie dat vanaf die datum de noodzaak ontbreekt om de beperkingen van appellante te compenseren.
Twee opmerkingen bij deze uitspraak in het licht van de Wmo 2015
Als eerste. In de Wmo ontbreken bepalingen over het aantasten van rechten.3 Daarom waren vaak regels opgenomen in gemeentelijke verordeningen waarmee de bevoegdheid werd gecreëerd (bijv. CRVB:2013:990 Wmo). Zo ook in deze zaak. Het college is bevoegd een besluit te heroverwegen (art. 2.3.9 Wmo 2015). In de Wmo 2015 kennen we een limitatief stelsel op grond waarvan rechten kunnen worden aangetast (art. 2.3.10 lid 1 en art. 2.4.1 Wmo 2015).
Ten tweede. Op grond van art. 6 Wmo mag de keuzevrijheid voor een pgb worden beperkt als sprake is van overwegende bezwaren van algemene aard die zodanig ernstig zijn dat het voortbestaan van het in geding zijnde systeem van individuele voorzieningen gevaar loopt (CRVB:2008:BG6612 Wmo). In art. 2.3.6 Wmo 2015 zijn die overwegende bezwaren (helaas) niet teruggekomen (CRVB:2019:3396). Op grond van de Wmo 2015 zal het college in beginsel gehouden zijn een pgb dan wel financiële tegemoetkoming te verstrekken voor bijvoorbeeld het gebruik van eigen auto. Immers het bezit van een eigen auto impliceert niet dat iemand zelfredzaam is (vergelijk bijv. CRVB:2018:395).
De uitvoering
De indicatie en de uitvoering (realisatie) van maatwerkvoorzieningen op grond van de Wmo 2015 ligt, in tegenstelling tot de Wet langdurige zorg, in één hand. Het college geeft zowel de indicatie voor de maatwerkvoorziening maar realiseert die ook door aanbieders te contracteren. Dat zijn dan aanbieders in de zin van de Wmo 2015 die jegens het college zijn gehouden om, dat wat is gecontracteerd, te leveren (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). De kwaliteitseisen als bedoeld in art. 2.1.1 lid 2 en art. 3.1 Wmo 2015 zijn doorgaans nader uitgewerkt in de contracten
Verplichtingen gemeentebestuur
Het gemeentebestuur heeft op grond van de Wmo 2015 een aantal verplichtingen die gaan over het zorgdragen voor de kwaliteit en continuïteit (beschikbaarheid) van voorzieningen.
Kwaliteit en continuïteit voorzieningen
Art. 2.1.1 lid 2 Wmo 2015 schrijft voor dat het gemeentebestuur zorg draagt voor de kwaliteit en continuïteit van voorzieningen. Zie in dat verband ook art. 2.6.5 Wmo 2015 (overname personeel).
Verstrekken maatwerkvoorzieningen
Art. 2.3.1 Wmo 2015 concretiseert de algemene verplichting voor gemeenten om te zorgen voor maatschappelijke ondersteuning. Het bevat de opdracht voor het college om zorg te dragen voor het verstrekken van maatwerkvoorzieningen aan personen die daarvoor in aanmerking komen.
Beschikbaarheid maatwerkvoorziening
Tussen de gemeente en aanbieders bestaat een juridische relatie; zij zijn gehouden de voorziening jegens het college te leveren (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). Voorzieningen moeten dus beschikbaar zijn zodat het besluit kan worden uitgevoerd. Wordt het gecontracteerde niet, niet tijdig geleverd of voldoet het niet aan de overeengekomen kwaliteitseisen, dan zal het college naleving van contractafspraken civielrechtelijk moeten afdwingen. Hoe zit dat voor de cliënt? Tussen de cliënt en de aanbieder bestaat geen (juridische) relatie, dat is duidelijk. De cliënt heeft het besluit tot verstrekking (toekenningsbesluit) op zak, en er is geen aanleiding daartegen bezwaar te maken.
Termijn uitvoering besluit
In de Wmo 2015 is niet geregeld binnen welke termijn de aanbieder het besluit moet uitvoeren. Art. 2.1.1 noch art. 2.3.1 Wmo 2015 voorzien daarin. De levertijd is doorgaans wel vastgelegd in de (civiele) contractafspraken tussen de gemeente en de aanbieder.
Overbruggingszorg
Er zijn overigens gemeenten die in afwachting van de beschikbaarheid van de verstrekte maatwerkvoorziening zogeheten overbruggingszorg inzetten zodat de cliënt in ieder geval alvast een ‘beetje’ begeleiding of huishoudelijke hulp krijgt. Er wordt dan eigenlijk slechts een deel van het toekenningsbesluit uitgevoerd. Vaak wordt gewerkt met een soort van spoedlijsten; wie kan nog even wachten en wie niet? Maar ‘echte’ wachtlijsten komen ook voor.
Plaatsing op de wachtlijst
Recent publiceerde de Rechtbank Amsterdam een uitspraak die al in 2019 is gedaan (RBAMS:2019:10339). De rechtbank oordeelt over de plaatsing op de wachtlijst (opvang). In het toekenningsbesluit is slechts in algemene zin overwogen dat eiseres wordt toegelaten tot de maatschappelijke opvang zonder dat duidelijk is gemaakt wat dat in het geval van eiseres concreet inhoudt. Bovendien is in het primaire besluit overwogen dat als deze plaats in de maatschappelijke opvang niet direct beschikbaar is, eiseres op een wachtlijst wordt geplaatst. Niet is immers duidelijk welke concrete voorziening in het geval van eiseres is getroffen en dus ook niet of deze maatwerkvoorziening op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van eiseres is afgestemd. De geïnteresseerde lezer wijs ik nog op een uitspraak van de Raad (ook) over opvang: CRVB:2018:2106. In het algemeen kan worden gezegd dat het oordeel van de rechtbank aansluit op het oordeel van de Raad over wat een besluit tot verstrekken van een maatwerkvoorziening is (CRVB:2022:1434).
Cliënt kiest voor de wachtlijst
Een cliënt kan ook kiezen voor de wachtlijst als hij voorkeur heeft voor een aanbieder, terwijl er ook een aanbieder beschikbaar is om de passende bijdrage van de versterkte maatwerkvoorziening te bieden. In zo’n geval valt er volgens mij niks af te dwingen; de cliënt kiest zelf voor de wachtlijst.
Uitvoering besluit afdwingen
De uitvoering van een besluit is een feitelijke handeling en niet appellabel. Een cliënt die de verstrekte (toegekende) maatwerkvoorziening niet (tijdig) geleverd krijgt of er wordt niet voldaan aan bijvoorbeeld de daaraan gestelde kwaliteitseisen, zal dat via een civiele procedure moeten afdwingen (vergelijk RBOBR:2019:4844, RBOBR:2019:4845). Het ligt overigens voor de hand dat de cliënt dit eerst bij de gemeente meldt zodat deze kan overgaan tot het treffen van maatregelen jegens de aanbieder.
Is opvang adequaat
In een andere Blog update ga ik in op de rechtspraak waarin de Raad oordeelt dat de adequaatheid van opvang kan worden voorgelegd aan de bestuursrechter (CRVB:2018:2016, CRVB:2021:236 en CRVB:2022:2137).
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies
art. 3:2 Awb ↩
inkoop hulpmiddelen in categorieën en bijbehorende prijs op basis waarvan de aanbieder factureert ↩
herzien, intrekken, terugvorderen en zie ook CRVB:2017:1800 Wmo ↩
Pingback: Cliënt verzoekt om wijziging vorm tijdens lopende indicatie. Hoe luidt het besluit? – Uitvoering Wmo 2015