Geen keukenaanpassing; voorliggende oplossingen beschikbaar. Heeft het college beoordelingsruimte?

De afgelopen weken werd mij een aantal keer bijna dezelfde vraag voorgelegd. Het ging om aanpassingen van de keuken; een in hoogte verstelbaar aanrechtblad, voor een rolstoel onderrijdbaar keukenblad en een inductiekookplaat, een pandoermat en de aanleg van een extra (kook)groep in de meterkast.

Tijd voor een blog update. Wat gaat het om?
De vragen hadden, zoals gezegd, allemaal betrekking op een aanpassing van de keuken. Dat hiervoor een noodzaak bestond was op zich duidelijk. Dat wil zeggen: met de aanpassing van de keuken is betrokkene zelf weer in staat zijn om te koken, voor zichzelf maar ook voor eventuele huisgenoten.

Onderzoek na de melding
Bekend wordt verondersteld dat het college na de melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning onderzoek moet doen (art. 2.3.2 lid 1 Wmo 2015). De onderwerpen van het onderzoek staan nauwkeurig beschreven art. 2.3.2 lid 4 Wmo 2015 (het boodschappenlijstje). Verder moet het onderzoek worden gedaan volgens een stappenplan. De Raad heeft in de zogeheten ‘stappenplanuitspraak’ uiteengezet aan welke voorwaarden het onderzoek na de melding moet voldoen (CRVB:2018:819). Wordt de hulpvraag niet correct in beeld gebracht, dan kan ook de specifieke ondersteuningsbehoefte van betrokkene niet worden vastgesteld. Als gevolg hiervan is evenmin duidelijk of, en zo ja welke maatwerkvoorziening moet worden verstrekt (CRVB:2020:458).

Het verslag
Uit de schriftelijke weergave van het onderzoek (het verslag) kan (moet) betrokkene afleiden of het verstrekken van een maatwerkvoorziening tot de mogelijkheden behoort of juist niet. Daar zal in ieder geval een aanvraag voor ingediend moeten worden; maatwerkvoorzieningen worden alleen op aanvraag verstrekt (art. 2.3.5 lid 1 Wmo 2015).

Maatwerkvoorziening wel of niet aangewezen
Het college kan tot het oordeel komen dat geen maatwerkvoorziening is aangewezen omdat betrokkene gebruik kan maken van “voorliggende oplossingen”. In het kader van de keukenaanpassing kan gedacht worden aan: gebruikelijke hulp, gebruikmaking van een algemene gebruikelijke voorziening1 of een algemene voorziening. Het college zal aannemelijk moeten maken dat de voorliggende oplossing: beschikbaar, geschikt én toereikend is (bijv. CRVB:2018:3108).

Algemeen uitgangspunt
In de Wmo 2015 geldt een algemeen uitgangspunt dat als mensen zelf, al dan niet met hulp van anderen, hun problemen kunnen oplossen dat de gemeente niet gehouden is maatschappelijke ondersteuning te bieden. Bij de vraag of het college een maatwerkvoorziening moet verstrekken wordt beoordeeld of “voorliggende oplossingen” leiden tot het verminderen of oplossen van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie (art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015). Het gaat om:

  1. eigen kracht
  2. gebruikmaking van algemeen gebruikelijke voorzieningen
  3. gebruikelijke hulp
  4. mantelzorg
  5. gebruikmaking van algemene voorzieningen

Redelijke wetsuitleg
De vraag is of het weigeren van een maatwerkvoorziening in de vorm van een keukenaanpassing, op de grond dat voorliggende oplossingen beschikbaar, geschikt én toereikend zijn, een redelijke wetsuitleg vormt. Daarbij merk ik op dat bij de vraag welke maatwerkvoorziening wordt verstrekt het college enige beoordelingsruimte heeft (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 149-150). Maar staan voorliggende oplossingen aan het verstrekken van een keukenaanpassing in de weg? Laten we eens kijken of het antwoord in de jurisprudentie al is gegeven. Daarbij ga ik alleen in op de voor een keukenaanpassing relevante uitspraken.

Jurisprudentie eigen kracht
In het algemeen bestaat ‘eigen kracht’ uit het eigen probleemoplossend vermogen van de cliënt al dan niet met hulp van anderen (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 27-28). Het gaat om dat wat binnen het vermogen van de betrokkene ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of participatie of tot een oplossing voor zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang te komen (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 144). De rechtspraak waaruit blijkt wat in ieder geval geen eigen kracht is laat ik hier onbesproken.
Het spreekt voor zich dat als de cliënt feitelijk in staat is om bijvoorbeeld zijn huis schoon te houden, daar geen maatwerkvoorziening voor wordt verstrekt. Het kan bijvoorbeeld ook zijn dat de cliënt of zijn huisgenoot de huishoudelijke taken verdeeld over de week zelf kan uitvoeren.
Ook kan de vraag zich voordoen of het college van de cliënt mag verwachten dat hij zelf maatregelen treft waarmee wordt voorkomen dat een maatwerkvoorziening verstrekt moet worden. Denk bijvoorbeeld aan het herinrichten van de woning (bijv. CRVB:2016:429). Daar valt, in dit kader,  naar mijn mening ook onder dat het voorbereiden van de maaltijd bijvoorbeeld op de eettafel wordt gedaan of dat het koffieapparaat of waterkoker voor thee gesitueerd wordt op een plek zodat betrokkene daar gebruik van kan maken.
Kort gezegd: in voorkomende gevallen kan het college in beperkende zin rekening houden met in de gegeven situatie van betrokkene zelf of van anderen in diens omgeving, zoals familieleden of huisgenoten, redelijkerwijs te vergen (medewerking aan) andere oplossingen voor de zich voordoende woonproblematiek (vergelijk CRVB:2006:AY6560).
Maar hiermee is natuurlijk nog niet gezegd dat betrokkene ook daadwerkelijk zelf kan koken en zo niet, of het college daar een maatwerkvoorziening voor moet verstrekken.

Jurisprudentie algemeen gebruikelijke voorziening
Met de uitspraak CRVB:2019:3535 is duidelijk geworden dat er vier criteria zijn op grond waarvan een voorziening als algemeen gebruikelijke voorziening gekwalificeerd kan worden. Het gaat om de volgende criteria:

  1. Niet specifiek bedoeld is voor personen met een beperking
  2. Daadwerkelijk beschikbaar is
  3. Een passende bijdrage levert aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt tot zelfredzaamheid of participatie in staat is
  4. Financieel kan worden gedragen inkomen op minimumniveau

Openstaande vragen
De uitspraak geeft geen antwoord op vraag wat nu precies wordt verstaan onder een inkomen op minimumniveau wordt verstaan. Is dat volgens de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag of de toepasselijke bijstandsnorm op grond van de Participatiewet?
We weten in ieder geval wel dat een bedrag van € 6.5002 niet gedragen kan worden uit een minimum inkomen. Waar de grens ligt voor wat betreft de hoogte van de kosten is (ook) nog niet duidelijk. Ook is niet duidelijk of daarbij een verschil gemaakt mag (of moet) worden tussen eenmalige kosten zoals voor een elektrische fiets of een inductiekookplaat, en periodieke kosten zoals voor de boodschappenservice waarmee ook kant-en-klaarmaaltijden bezorgd kunnen worden.

Eenmalige kosten
De kosten voor een voor blinden en slechtzienden geschikte inductiekookplaat liggen tussen de € 800 en € 1.300, maar ze kunnen ook duurder zijn! Vaak wordt ook (noodzakelijkerwijs) gebruik gemaakt van een pandoermat; de kosten daarvoor zijn ongeveer € 250. Daarnaast kan het aanleggen van een nieuwe leiding nodig zijn, het plaatsen van een stopcontact en de installatie van een extra (kook)groep in de meterkast; kosten zo’n € 600. Ik stel me op het standpunt dat een pandoermat geen algemeen gebruikelijke voorziening is gelet op de vier criteria. Voor een extra (kook)groep in de meterkast ligt dat anders, ook weer gelet op de criteria. Tot slot is de vraag interessant of voor de drie voorzieningen een aparte beoordeling mag gelden. Of dat het, gelet op het onlosmakelijke verband, als één “voorziening” moet worden beschouwd. In dat geval zullen de kosten dermate hoog zijn, dat gesteld kan worden dat deze financieel niet gedragen kunnen worden uit inkomen op minimumniveau. Het is nog even afwachten hoe de Raad hierover oordeelt.

Periodieke kosten
Bij de kant-en-klaarmaaltijden van de supermarkt of warme maaltijden van de maaltijdservice gaat het periodieke structurele kosten. Ik neem in het algemeen aan dat de vaste rechtspraak (Wmo en Wmo 2015) die vóór de uitspraak CRVB:2019:3535 gold, nog steeds van toepassing is. Zie bijvoorbeeld CRVB:2012:BY3938, CRVB:2016:4594, CRVB:2018:3093, CRVB:2019:397.
Bedenk daarbij ook dat iemand normaal gesproken ook kosten heeft voor de warme maaltijd. Daarnaast blijkt uit de rechtspraak dat de kosten van de boodschappendienst zijn, mede gezien de keuzes die nu eenmaal in de besteding van het beschikbare inkomen moeten worden gemaakt, niet zodanig dat deze in financiële zin niet passend zijn (voor een persoon) met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum (CRVB:2017:1302). Ter illustratie. Dat zeker is het geval bij een inkomen van iets meer dan € 1.400 netto per maand en de kosten per maaltijd ter hoogte van € 4,80 (CRVB:2018:2182).

Jurisprudentie gebruikelijke hulp en mantelzorg
Gebruikelijke hulp is in de Wmo 2015 gedefinieerd als hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). Gebruikelijke hulp strekt zich daarom alleen uit tot personen die met de cliënt woonachtig zijn in een woning. Daarvoor kan het begrip leefeenheid worden gebruikt. In geval van huishoudelijke hulp gaat het om de vraag of de huishoudelijke taken overgenomen kunnen worden door huisgenoten. Zie bijvoorbeeld CRVB:2018:2721 (door echtgenoot) en CRVB:2019:2616 (door kinderen). Opgemerkt wordt nog dat het college zijn onderzoeksplicht van art. 2.3.2 lid 4 aanhef en onder c Wmo 2015 miskent, door zich voorafgaand aan het nemen van het besluit niet te vergewissen van de bereidheid van de dochter om na afloop van de indicatie met de hulp door te gaan zonder daarvoor betaling te ontvangen (CRVB:2017:17). Het bieden van betaalde hulp is geen mantelzorg.
Een broodmaaltijd kan één keer per dag worden bereid en klaargezet. De tweede broodmaaltijd wordt dan gelijk gemaakt en in koelkast klaargezet (CRVB:2016:2960, CRVB:2011:BU5492).
In het algemeen kan mogelijk gesteld worden dat als gebruikelijke hulp beschikbaar en geschikt is, mensen geacht worden aanspraak te maken op die hulp (CRVB:2019:1334). Het ging in die zaak over het legen van de toiletemmer door de dochter.
Is er niets geregeld in de verordening of beleidsregels, dan zal het college in ieder geval moeten overleggen met partijen over wat redelijk is (EK 2013/14, 33 841, G, p. 20-21CRVB:2018:3108). Het spreekt natuurlijk voor zich dat invulling van het begrip gebruikelijke hulp wel binnen de verordenende bevoegdheid van de gemeenteraad valt en dat de inhoud van een beleidsregel een redelijke wetstoepassing vormt.
Bij mij is slechts één rechtbankuitspraak bekend waarin een geschil aan de orde is over het wel of niet aanpassing van de keuken. Uit de uitspraak leid ik in ieder geval af dat het standpunt dat gebruikelijke hulp in vorm van het koken door huisgenoten voorgaat op het verstrekken van zo’n maatwerkvoorziening door de rechtbank wordt onderschreven.

Afwijzing keukenaanpassing (RBGEL:2018:2007)
Het college stelt terecht dat de echtgenoot en dochter van eiseres gebruikelijke hulp kunnen bieden door thuis te koken. Echter, betrokkene moet ook op een normale manier gebruik van haar woning kunnen maken zonder volledig afhankelijk te zijn van haar echtgenoot en dochter. Hierbij gaat het om meer dan alleen koken. Zij moet bijvoorbeeld door de dag heen de keuken ook kunnen gebruiken om iets voor zichzelf klaar te maken, haar handen te wassen of een glas water te pakken. Het college heeft niet onderzocht of dit mogelijk is en zo ja, hoe. Het college moet onderzoeken op welke manieren de keuken van betrokkene kan worden aangepast zodat zij, afgezien van het koken, zelf gebruik kan maken van de keuken als haar echtgenoot of dochter er niet zijn.

Normale gebruik van de woning
De rechtbank geeft het college echter wel opdracht om te onderzoeken of betrokkene normaal gebruik kan maken van de woning. Dat wil zeggen: zij moet (kort gezegd) het aanrecht kunnen gebruiken. Zie verder hierna.

Jurisprudentie algemene voorzieningen
Gebruikmaking van algemene voorziening kan als basisvoorziening ‘voorliggend’ zijn op het verstrekken van een maatwerkvoorziening (bijv. CRVB:2018:3139). Denk in dit kader aan een door het college gecontracteerde maaltijdservice. Voor algemene voorzieningen kan een bijdrage in de kosten verschuldigd zijn (art. 2.1.4 Wmo 2015).

Groeien de bomen tot aan de hemel
Ik schrijf niks nieuws met de stelling dat de bomen niet tot aan de hemel groeien. De Wmo 2015 is niet gericht op het optimaliseren van de situatie van betrokkenen die beperkingen ondervinden in hun zelfredzaamheid of participatie.
De verplichting om een maatwerkvoorziening te verstrekken, gaat namelijk niet zo ver dat de aanvrager in exact dezelfde of wellicht zelfs betere positie wordt gebracht dan waarin hij verkeerde voor hij de ondersteuning nodig had. De gevraagde ondersteuning moet in een redelijke verhouding staan tot wat de situatie van de aanvrager was voor hij ondersteuning nodig had (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 149). De vraag is als betrokkene altijd heeft gekookt voordat hij beperkingen kreeg, het college gehouden is om hem daartoe weer in staat te stellen. Verder wordt nog opgemerkt dat iemand ook aangeboren beperkingen kan hebben en het college om die reden zal moeten beoordelen wat onder een aanvaardbaar niveau van zelfredzaamheid en participatie wordt verstaan.

Passende bijdrage?
Komt de cliënt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening, dan moet deze een passende bijdrage leveren aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven (art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015). Opgemerkt wordt dat als het college zich op het standpunt stelt dat voorliggende oplossingen de beperkingen kunnen verminderen of oplossen er ook sprake moet zijn van een passende bijdrage (bijv. CRVB:2019:3535)

Normale gebruik van de woning
In de Wmo 2015 zelf vinden we het begrip normale gebruik van de woning niet terug. Feitelijk valt dit te scharen onder het begrip zelfredzaamheid. De omschrijving van zelfredzaamheid bevat twee elementen:
1. het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen,
2. het voeren van een gestructureerd huishouden.
Om zelfredzaam te kunnen zijn moet de woning normaal gebruikt kunnen worden.

Wat is normaal gebruik van de woning
Dat begrip stamt uit de Wet voorzieningen gehandicapten en de Wmo die gold tot 1 januari 2007.

Wmo
Onder normale deelname aan het maatschappelijk verkeer wordt in ieder geval het normale gebruik van de woning en het zich in en om de woning kunnen verplaatsen verstaan (TK 2005/06, 30 131, nr. 65).

Wvg
Op grond van art. 1 lid 1 aanhef en onder c Wvg wordt onder woonvoorziening verstaan: elke voorziening die verband houdt met een maatregel die gericht is op het opheffen of verminderen van beperkingen die een gehandicapte bij het normale gebruik van zijn woonruimte ondervindt, met dien verstande dat bij ingrepen van bouwkundige of woontechnische aard in of aan de woonruimte slechts dan een voorziening als woonvoorziening wordt aangemerkt indien de voorziening gericht is op het opheffen of verminderen van ergonomische beperkingen.

Elementaire woonfuncties
De Raad verwijst in CRVB:2018:702 naar de rechtspraak die onder Wvg is gedaan. Betrokkene in kwestie sliep op een matras in de woonkamer en moest zich wassen in de keuken omdat hij geen gebruik kon maken van de trap waar zich de slaapkamers en de natte cel bevinden. Dit onderstreept, volgens de Raad, dat hij die woning niet overeenkomstig haar essentiële elementaire woonfuncties kan bewonen. De Raad verwijst naar CRVB:2005:AT8015 Wvg en CRVB:2014:398 Wmo.

Invulling normale gebruik woning
CRVB:2014:398. De Raad oordeelt in deze uitspraak dat de invulling in de verordening en beleidsregels van wat onder het normale gebruik van de woning niet onjuist. Hierover is opgenomen dat dit normale gebruik de elementaire woonfuncties omvat. Hieronder worden de activiteiten verstaan die de gemiddelde bewoner in zijn woning in elk geval verricht, zoals eten bereiden, slapen, lichaamsreiniging en essentiële huishoudelijke werkzaamheden. Beperkingen bij het normale gebruik van de woning die in causaal verband staan met omgevingsfactoren, kunnen binnen het bereik van het in art. 4 Wmo neergelegde compensatiebeginsel vallen.

Tot slot
De Raad heeft zich nog niet uitgelaten over de door mij opgeworpen vraag. We weten wel dat het kunnen bereiden van maaltijden onder een elementaire woonfunctie valt (normale gebruik van de woning).
Aangenomen wordt, gelet op RBGEL:2018:2007 dat iemand gebruik moet kunnen maken van het aanrecht om iets voor zichzelf klaar te maken, de handen te wassen of een glas water te pakken. De rechtbank oordeelt echter ook dat als huisgenoten gebruikelijke hulp kunnen bieden door te koken, er geen aanleiding is om een aanpassing van de keuken te realiseren. Dat zou (mede) kunnen aansluiten bij de uitspraak van de Raad onder de Wvg;  het college kan in beperkende zin rekening houden met redelijkerwijs te vergen medewerking van anderen aan andere oplossingen voor de zich voordoende woonproblematiek (CRVB:2006:AY6560). Het college zou zich in dat verband terecht op het standpunt kunnen stellen dat het koken binnen de algemeen aanvaardbare opvattingen valt dat huisgenoten die taak overnemen. Ik ben nog niet overtuigd, we wachten het af.
Uit CRVB:2018:702 kan worden afgeleid dat als iemand niet zelf kan koken niet betekent dat de woning niet kan worden bewoond. De vraag is dan of een maatwerkvoorziening in de vorm van een keukenaanpassing verstrekt moet worden of dat betrokkene gebruik moet maken van voorliggende oplossingen zoals de kant-en-klaar maaltijden van de supermarkt al dan niet gecombineerd met de maaltijdservice. Iets dergelijks kan natuurlijk ook voorkomen als de huisgenoot het koken niet kan overnemen. Verder is het niet denkbeeldig dat de kosten van een keukenaanpassing goedkoper zijn dan de kosten die voor betrokkene gemoeid zijn met gebruikmaking van de voorliggende oplossingen op de lange termijn.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. Hoewel dit alleen in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 staat, ligt het voor de hand dat het college zich hier tijdens het onderzoek een oordeel over vormt 

  2. Voor de aanpassing van de badkamer 

Geef een antwoord

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.

*