Hulpvraag onjuist vastgesteld: ga verder naar af

De Raad deed recent een uitspraak waaruit maar weer eens blijkt hoe belangrijk het is om een juiste volgorde te hanteren bij het onderzoek na de melding van de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. En dat begint bij het begin: stel de hulpvraag op juiste wijze vast (CRVB:2020:458).

Het gaat in deze zaak om een langlopend geschil; de afwijzing van de aanvraag dateert van 20 oktober 2015.

 

De tussenuitspraak
Het college was al eerder met deze zaak bij de Raad. In zijn tussenuitspraak kreeg het college de opdracht om een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen (CRVB:2018:3108). Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil is ook bepaald dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld (art. 8:113 lid 2 Awb).

De kwestie
Het college beslist op 20 oktober 2015 afwijzend op de aanvraag om individuele begeleiding, in de vorm pgb en handhaaft dat besluit in bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat de door appellante ondervonden problemen worden opgelost door de ondersteuning die zij ontvangt van haar huisgenoot. Volgens het college overstijgt de door de huisgenoot verstrekte ondersteuning, de gebruikelijke zorg als bedoeld in art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015 niet en voor zover dat feitelijk wel het geval is, kan dat als mantelzorg worden gezien. Appellante stelt beroep in, maar het college heeft de rechtbank aan haar zijde.

Gronden hoger beroep
Appellante stelt hoger beroep in en voert het volgende aan. De ondersteuning door de huisgenoot overstijgt wel de gebruikelijke hulp. Appellante plaatst vraagtekens bij het verrichte onderzoek door het college. Er is sprake van een Ernstig Psychische Aandoening (EPA). Een beoordeling van de gevolgen van een EPA vergt een specialistische deskundigheid, die niet aanwezig is binnen de afdeling Wmo. Verder wijst appellant op rechtspraak van de Raad waaruit blijkt dat mantelzorg niet kan worden afgedwongen. Er is geen sprake van overbelasting bij de huisgenoot.

Verweer college
Het college voert gemotiveerd verweer. Niet betwist wordt dat appellante bekend is met schizofrenie en dat zij chronisch psychotisch is. Zonder de huisgenoot zou zij niet thuis kunnen wonen en zou zij opgenomen moeten worden in een instelling. Haar sociale netwerk is beperkt tot de huisgenoot die haar ondersteuning biedt. Volgens de Beleidsregels valt de door de huisgenoot geboden ondersteuning onder gebruikelijke hulp. Voor zover de geboden ondersteuning de gebruikelijke hulp zou overstijgen, valt dit onder mantelzorg. Het valt niet in te zien hoe een pgb het probleem van overbelasting bij de mantelzorger (in de persoon van de huisgenoot) zou kunnen oplossen.

De Raad
In de tussenuitspraak schetst de Raad het wettelijk kader en verwijst verder naar zijn uitspraak uit 2018. In die ‘stappenplanuitspraak’ is uiteengezet aan welke voorwaarden het onderzoek na de melding moet voldoen (CRVB:2018:819). Dit gelet op de eigen verantwoordelijkheid die het college heeft bij het vergaren van kennis over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. De Raad oordeelt dat het door het college aan de besluitvorming ten grondslag gelegde onderzoek niet voldoet aan de daaraan uit een oogpunt van zorgvuldigheid en motivering te stellen eisen. De Raad noemt drie punten.

1. Niet concreet inzichtelijk
De rapporten maken niet concreet inzichtelijk welke problemen en stoornissen er bij appellante zijn en welke hulp daarvoor naar aard en omvang nodig is. Onder ‘Aandoeningen en stoornissen’ is in het onderzoeksrapport bij alle subcategorieën (waaronder psychiatrische aandoening, psychische stoornis en gedragsstoornis) de score ‘licht’ opgenomen. Uit een verklaring van GGZ Delfland blijkt echter dat de behandelaar en psychiater op alle categorieën de score ‘ernstig’ van toepassing vinden. Naar aanleiding van vragen hierover van de adviescommissie voor bezwaarschriften, heeft het college geantwoord dat het niet twijfelt aan de bevindingen van GGZ Delfland maar dat de software instructie is dat de aandoeningen altijd op matig gescoord worden en dat er geen waarde aan wordt gehecht. Deze toelichting van het college is niet begrijpelijk. Het onderzoeksrapport zou immers juist concreet moeten maken wat appellantes beperkingen en de door haar ervaren problemen zijn en wat haar hulpvraag precies is. Daartoe is onontbeerlijk dat de ernst van deze beperkingen en problemen in kaart worden gebracht. Dit is niet gebeurd. Reeds hierom slaagt de beroepsgrond van appellante dat het college geen onderzoek heeft gedaan naar de concrete ondersteuningsbehoefte van appellante.

2. Gebruikelijke hulp kunnen bieden
Appellante stelt zich verder met juistheid op het standpunt dat het college niet deugdelijk heeft onderzocht in hoeverre haar huisgenoot de benodigde hulp zou kunnen bieden. Uit de wetsgeschiedenis volgt dat de wetgever het wenselijk heeft geacht dat gemeenten op het punt van de gebruikelijke hulp beleid ontwikkelen, maar dat dit onverlet laat dat gemeenten in individuele situaties telkens weer een zorgvuldige afweging moeten maken en daarbij rekening moeten houden met de noodzaak tot ondersteuning en de specifieke omstandigheden van aanvrager, waaronder zijn persoonskenmerken en zijn gezinssituatie (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 28-29 en TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 140). In het onderhavige geval heeft het college geen blijk gegeven van een individuele toets tegen de achtergrond van de noodzaak tot ondersteuning van appellante en van haar specifieke omstandigheden. Ook blijkt niet van een bespreking met appellante en haar huisgenoot wat in het voorliggende geval met inachtneming van alle feiten en omstandigheden redelijk is, zoals is verlangd door de wetgever (EK 2013/14, 33 841, G, p. 20-21). Het onderzoeksrapport of enig ander gedingstuk maakt niet concreet duidelijk in hoeverre appellantes huisgenoot de benodigde hulp zou kunnen bieden. Het college heeft daarmee niet helder gemaakt of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de huisgenoot (een ander sociale netwerk is er niet) toereikend zijn om in de hulpbehoefte van appellante te kunnen voorzien.

3. Mantelzorg is vrijwillig
Voor zover het college vindt dat de huisgenoot geacht wordt de zorg uit hoofde van mantelzorg te verlenen verwijst de Raad naar de inmiddels vaste rechtspraak dat – kort weergegeven – uit de wetsgeschiedenis niet blijkt dat gemeentebesturen bij de vaststelling of met mantelzorg in de behoefte aan hulp kan worden voorzien, rekening mogen houden met mantelzorg die wel geleverd zou kunnen worden maar die de potentiële mantelzorger niet bereid is te leveren. Niet kan worden gesproken van een mantelzorger als de zorgverlener voor zijn diensten een betaling verlangt (CRVB:2015:4317 en CRVB:2017:17). In het voorliggende geschil doet deze situatie zich voor, aldus de Raad.

Vernietiging aangevallen uitspraak
Zoals gezegd vernietigt de Raad de aangevallen uitspraak en moet het college een nieuwe beslissing op bezwaar nemen. Ter voorlichting van partijen wijst de Raad op overweging 4.4.4 in CRVB:2017:17, waarin is uiteengezet hoe moet worden getoetst als de vraag zich voordoet of hulp moet worden toegekend in natura of als een persoonsgebonden budget.

R.o. 4.4.4 in CRVB:2017:17. Partijen zijn verdeeld over de vraag of de geïndiceerde hulp moet worden toegekend als zorg in natura of als een pgb. Volgens de memorie van toelichting bij art. 2.3.6 Wmo 2015 is zorg in natura het uitgangspunt (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 152). Indien de belanghebbende verlening van een pgb wenst, moet hij motiveren waarom een pgb een passende vorm van ondersteuning is; niet waarom zorg in natura niet passend is (EK 2013/14, 33 841, G, p. 28). Betrokkene heeft aangevoerd dat zij een pgb wil ontvangen omdat zij wegens psychische beperkingen aangewezen is op een vaste hulp. Daarmee heeft zij voldaan aan het bepaalde in art. 2.3.6 lid 2 onder b Wmo 2015. Dat, zoals het college heeft aangevoerd, betrokkene niet een plan, als bedoeld in de beleidsregels, heeft ingediend, maakt in dit geval niet dat aan betrokkene een pgb mag worden onthouden. De rechtbank heeft hierover terecht overwogen dat betrokkene ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld om een dergelijk plan op te stellen. Nu het college niet heeft gesteld dat er problemen zijn geweest bij de verantwoording van een eerder pgb, heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat het college, gelet op zijn eigen beleid, zoals neergelegd in de beleidsregels, gehouden is de met ingang van 1 januari 2015 te verlenen zorg te verstrekken in de vorm van een pgb.

Nieuwe beslissing op bezwaar
Het college verklaart het bestreden besluit gegrond en trekt het primaire besluit in. Voor de periode van 12 mei 2015 tot en met 11 mei 2020 verstrekt het college een maatwerkvoorziening voor begeleiding individueel voor 3,5 uur per week en begeleiding groep voor 10 dagdelen per week, in de vorm van een pgb. Het college verwijst voor de onderbouwing hiervan naar het onderzoeksrapport dat de Wmo-consulenten hebben opgemaakt naar aanleiding van het huisbezoek en de brief van [X.].1

Weer hoger beroep
Appellante stelt (weer) hoger in en voert aan dat de verstrekte maatwerkvoorziening niet aansluit op de reële behoefte van haar. Het college heeft de daadwerkelijke behoefte van appellante miskend en te laag ingeschat. Hierdoor is de tijdsbesteding te laag berekend en daardoor is het pgb te laag.

Oordeel Raad
Het onderzoek dat ten grondslag ligt aan het bestreden besluit (gespreksverslag Wmo), voldoet niet aan de daaraan uit een oogpunt van zorgvuldigheid en motivering te stellen eisen. De Raad noemt de drie punten waarop het weer misgaat.

1. Onjuist vaststellen hulpvraag
Ter zitting blijkt namelijk dat het college de hulpvraag van appellante onjuist heeft vastgesteld. Zij heeft te kennen gegeven dat zij behoefte heeft aan voortdurende activering en afleiding, zowel binnen- als buitenshuis. Voor de extra kosten die deze zorg meebrengt, wil zij een tegemoetkoming.

2. Vaststellen ondersteuningsbehoefte niet mogelijk
Omdat het college de hulpvraag niet correct in beeld heeft gebracht, heeft het college ook de specifieke ondersteuningsbehoefte van appellante niet kunnen vaststellen. Als gevolg hiervan is evenmin duidelijk of, en zo ja welke maatwerkvoorziening moet worden verstrekt.

3. Eigen verantwoordelijkheid college
Het betoog van het college dat [X.] is gevraagd in kaart te brengen welke ondersteuning hij biedt, en dat op grond van zijn informatie de maatwerkvoorzieningen begeleiding individueel en groep zijn toegekend, miskent de eigen verantwoordelijkheid die het college heeft bij het vergaren van kennis over de voor het nemen van een besluit over maatschappelijke ondersteuning van belang zijnde feiten en omstandigheden en af te wegen belangen. De Raad wijst het college nogmaals op zijn uitspraak CRVB:2018:819 (r.o. 4.4.2). De beroepsgrond van appellante slaagt.

Zelf voorzien
Het bestreden besluit is genomen in strijd met de art. 3:2 en 7:12 Awb in samenhang met de art. 3:46 Awb en 2.3.2 Wmo 2015. Dit betekent dat het bestreden besluit moet worden vernietigd, met uitzondering van de beslissing over de vergoeding van de kosten in bezwaar. De Raad ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat:

  • de procedure al lang loopt,
  • het college al eerder in de gelegenheid is gesteld het gebrek in de besluitvorming te herstellen,
  • dit nog steeds niet is gelukt,
  • de periode waarover de maatwerkvoorziening is verstrekt bijna is verstreken en
  • appellante heeft laten weten het verstrekte pgb niet te willen gebruiken.

Gelet op deze bijzondere omstandigheden en het zwaarwegende belang van appellante bij een finale beslechting van dit langlopende geschil, acht de Raad het passend overeenkomstig de hulpvraag van appellante een tegemoetkoming meerkosten als bedoeld in artikel 21 van de Verordening maatschappelijke ondersteuning van € 500,- per maand te verstrekken voor de periode van 1 februari 2020 tot en met 11 mei 2020.

Redactionele opmerking
Het verdient allemaal geen schoonheidsprijs. Tussen de regels door valt volgens mij ook wel te lezen dat dit geen eenvoudige casus is. Het college heeft de ingenomen standpunten uit de tussenuitspraak weliswaar verlaten, maar dat neemt niet weg dat de basisprincipes die de verantwoordelijkheid van het college nu eenmaal meebrengt, nog steeds niet of tenminste onvoldoende in acht zijn genomen. Had het anders gekund? Dat denk ik wel, als het onderzoek na de melding op juiste wijze was aangevlogen.
Uit deze uitspraak blijkt ook dat de hulpvraag en de ondersteuningsbehoefte weliswaar twee verschillende aspecten van de melding en onderzoek betreffen, maar wel onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Verdere speculaties laat ik buiten bespreking omdat je daar het dossier voor moet kennen.
Wel ben ik benieuwd hoe de Raad tot de passende oplossing van € 500,- per maand is gekomen. Uit de betreffende verordening kan ik dat in ieder geval onvoldoende afleiden. Maar wie weet komt deze casus nog wel een keer in procedure; de indicatie loopt immers in mei 2020 af. Wenst betrokkene een verlenging, dan zal zij zich binnenkort bij het college moeten melden.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. aangenomen wordt dat het hier gaat om de huisgenoot 

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*