Beschermd wonen: slechts één keer een beschikking nodig?

vraagtekensNieuwe wetgeving moet je tot je nemen, dat kost tijd. Met regelmaat opnieuw lezen en soms zaken nog eens in hun onderlinge samenhang bezien, is het motto. Dat doe ik zelf ook met regelmaat en zo kom je nog wel eens iets tegen wat vragen oproept. Deze blog update gaat over zo’n vraag.
Geeft één beschikking met een indicatie ‘automatisch’ toegang tot Beschermd wonen in een van de Nederlandse gemeenten tot welke de cliënt zich wendt?

De geïnteresseerde lezer wijs ik op de Studiemiddag Beschermd wonen op 22 maart in Arnhem. De laatste Studiemiddag is met veel enthousiasme door de deelnemers ontvangen.

Vrijheid van wonen
Allereerst volgt uit art. 1.2.1 aanhef en onder b Wmo 2015 dat de wetgever nadrukkelijk heeft bedoeld dat het bieden van beschermd wonen een verantwoordelijkheid is van elke gemeente. Dat heeft alles te maken met de vrijheid van wonen.

Landelijke toegankelijkheid
Hiermee is landelijke toegankelijkheid van de voorzieningen gewaarborgd, zoals dat onder de Wmo (art. 20 lid 6) voor opvang ook het geval is en wordt voorkomen dat de behoefte aan beschermd wonen een belemmering vormt voor mensen om zich elders te vestigen (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 127).

Zelf verantwoordelijk
Het streven is dat mensen in deze doelgroep op termijn zoveel mogelijk zelf verantwoordelijkheid nemen voor hun woonsituatie en de financiering daarvan. Dat neemt niet weg dat waarborgen nodig zijn voor deze kwetsbare doelgroep; mensen die langdurig, soms zelfs levenslang, aangewezen zijn op wonen in een beschermde setting en bij wie het risico op terugval bestaat (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 43).

Levenslange indicatie
Voor het bieden van beschermd wonen kan aanleiding bestaan indien iemand er niet in slaagt om zelfstandig te wonen zonder de directe nabijheid van 24 uur per dag toezicht of ondersteuning. Een deel van de populatie zal, op termijn, in staat zijn een min of meer regulier leven op te bouwen, maar een ander deel zal levenslang afhankelijk zijn van de begeleiding en soms ook medicatie (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 42). Zie voor meer over de indicatie in een ander blog.

Verhuizen
De cliënt die vanuit een beschermd wonen locatie zelfstandig gaat wonen, is vrij zijn woonplaats te kiezen. De regering hecht eraan te benadrukken dat de gemeente waar de betrokkene zich inschrijft in het BRP, op basis van de Wmo 2015 gehouden is eventueel noodzakelijke maatschappelijke ondersteuning te verlenen (zie ook art. 1.2.1 aanhef en onder a Wmo 2015). Dit wordt hier benadrukt om te voorkomen dat mensen in de praktijk tussen wal en schip vallen doordat het wonen in de beschermde woonvorm eindigt en adequate maatschappelijke ondersteuning in de (toekomstige) woongemeente nog niet op orde is en de gemeente waar de betrokkene zich vestigt, terugverwijst naar de gemeente waar deze eerder woonde (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 43).

Aangenomen wordt dat het principe van de vrijheid van wonen ook geldt voor de cliënt die van een accommodatie in gemeente A naar een accommodatie in gemeente B wil verhuizen. Vooral als het een cliënt betreft waarvan (met enige zekerheid) vaststaat dat hij levenslang aangewezen zal zijn op een beschermende woonomgeving.

Wie beslist op de aanvraag
In een eerder blog kwam de vraag aan bod welke gemeente (college) de maatwerkvoorziening beschermd wonen moet verlenen. Wie beslist er nu op de aanvraag en welke gemeente biedt de maatwerkvoorziening beschermd wonen?

Goed geregeld?
Zoals gezegd zijn dat alle gemeenten in principe verantwoordelijk voor het bieden van beschermd wonen (art. 1.2.1 aanhef en onder b Wmo 2015). Dat betekent ook het college van de gemeente waar iemand zich tot wendt bevoegd is te beslissen op de aanvraag, nadat het onderzoek als bedoeld in art. 2.3.2 Wmo 2015 is uitgevoerd. Art. 2.3.5 lid 4 Wmo 2015 bepaalt dat het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening beschermd wonen. Aangenomen wordt dat dit het college is van de gemeente waar iemand zich heeft gemeld. Is er in de betreffende gemeente een accommodatie (instelling) voor beschermd wonen dan ligt het voor de hand dat de cliënt zich in die gemeente inschrijft in de BRP. Niks aan de hand zou je zeggen.

Centrumgemeenten Wmo 2007
In de praktijk blijkt echter dat de centrumgemeente als bedoeld in art. 20 Wmo 2007 vaak zowel het onderzoek uitvoeren als ook beslissen op de aanvraag. Dat is bijzonder als de ‘centrumgemeente’ niet de gemeente is waar de cliënt woonachtig is of zal zijn. In de Wmo 2015 zijn namelijk geen centrumgemeenten aangewezen! De regering meent evenwel dat zoveel mogelijk gebruik gemaakt moet worden van een bestaande ‘kennis- en infrastructuur’, lijkt mij overigens ook logisch.
Vooralsnog worden, primair de 43 centrumgemeenten maatschappelijke opvang verantwoordelijk voor de opvang van deze groep (red. beschermd wonen). Deze centrumgemeenten hebben in de afgelopen jaren veel ervaring opgedaan met de verantwoordelijkheid voor het maatschappelijke opvangbeleid en zijn dan ook al bekend met een deel van de populatie van beschermd wonen (namelijk de voormalig daklozen). Binnen de centrumgemeenten bestaan ook al samenwerkingsafspraken met bijvoorbeeld GGZ-instellingen en woningcorporaties (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 42-43).

Samenwerken verplicht (art. 2.6.1 Wmo 2015)
Gemeenten worden verplicht samen te werken als dat voor een doeltreffende en doelmatige uitvoering van deze wet aangewezen is (daarvan kan bijvoorbeeld sprake zijn op het gebied van beschermd wonen en opvang). Vooralsnog is er geen reden om van rijkswege samenwerking voor specifieke onderdelen van het gemeentelijke beleid op te leggen (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 8). Het ligt in de rede dat deze gemeenten – mede op grond van de in de Wmo 2015 opgenomen samenwerkingsverplichting – zullen samenwerken met de andere gemeenten die deel uitmaakten van een regio waarin een zogenoemde centrumgemeente de middelen ontving op het terrein van maatschappelijke opvang. Voordeel daarvan is dat de ervaring die binnen die gemeenten is opgedaan op het terrein van maatschappelijke opvang, kan worden benut. (…) In het kader van de samenwerking kan nog altijd bovenlokaal worden gewerkt, maar wel vanuit het principe dat alle samenwerkende gemeenten, en niet één centrumgemeente, verantwoordelijk zijn (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 40-43).

Beschermd wonen in elke gemeente? 
Elke gemeente zal aan daarvoor in aanmerking komende personen (die zich tot de gemeente hebben gewend en een positieve beslissing op hun aanvraag hebben gekregen) opvang en beschermd wonen moeten verstrekken. Deze voorzieningen hoeven echter niet per se in elke gemeente ter plaatse te worden geboden; zo kunnen bijvoorbeeld vormen van beschermd wonen heel specifiek zijn, zodat daar landelijk slechts een beperkt aantal voorzieningen voor beschikbaar is. (…) De samenwerkingsafspraak tussen gemeenten zal betrekking hebben op de vestigingsplaats van de voorziening en de gezamenlijke financiering (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 127).

Uit bovenstaande passage zou je kunnen afleiden dat een cliënt met indicatie voor beschermd wonen (middels beschikking) zich tot elk college van een Nederlandse gemeente naar keuze kan wenden. En, dat dit niet als melding wordt aangemerkt, er geen onderzoek meer wordt gedaan en er ook geen aanvraag ingediend hoeft te worden. Er is immers al een beschikking waarin de maatwerkvoorziening is toegekend. Ik stel mij op het standpunt dat dit niet het geval is, althans voor wat in Nederland betreft. Het gaat er om dat binnen de samenwerkende gemeenten er één gemeente is (of kan zijn) die in mandaat namens de andere gemeenten beslist. Is het besluit afgegeven, dan kan de cliënt zich tot de gemeente wenden waar de accommodatie (instelling) is gevestigd. Zie hierboven onder de kopjes ‘centrumgemeenten Wmo 2007’ en ‘samenwerken verplicht’. Het is daarbij wel van belang dat er mandaat is verleend en ook is aanvaardt (zie hierna).

Mandaat
De centrumgemeente heeft belang bij goede afspraken met regiogemeenten, bijvoorbeeld omdat regiogemeenten ook verantwoordelijk zijn voor preventie en ambulante ondersteuning. De centrumgemeente heeft er dus baat bij dat de aansluiting tussen de verschillende vormen van ondersteuning goed is georganiseerd. Tevens blijft het zo dat regiogemeenten een schriftelijk mandaat moeten geven aan de centrumgemeenten wanneer zij de bevoegdheid tot het bepalen van de toegang, het afgeven van de beschikkingen en het daadwerkelijk verstrekken van opvang en beschermd wonen mandateren aan de centrumgemeente. Als – zoals de bedoeling is – na verloop van tijd de centrumgemeentenconstructie wordt afgeschaft, kunnen gemeenten ook een ander samenwerkingsverband mandaat geven (TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 123-124).

Samenwerkingsverbanden kunnen bijvoorbeeld (ook) in de vorm van een Gemeenschappelijke Regeling.

Grondslag van het besluit
Niet onbelangrijk is nog het volgende. Wat is de grondslag van het besluit op de aanvraag om beschermd wonen? De wet geeft de gemeenteraad onder meer opdracht om een plan (art. 2.1.2) en een verordening (art. 2.1.3) vast te stellen. Dat betekent dat elke gemeenteraad, van de gemeenten binnen het hiervoor bedoelde samenwerkingsverband, in de verordening in ieder geval een aantal zaken moet vaststellen. Of kan het opstellen van de verordeningen worden gemandateerd? Nu de gemeenteraad een democratische gelegitimeerd orgaan is, meen ik dat de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet (zie bijvoorbeeld TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 9. en 20).

Hoe en criteria in de verordening
Denk dan vooral aan hoe en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening in aanmerking komt. Daarbij merk ik op dat reikwijdte van de verordenende bevoegdheid (lees: invulling daarvan) zeer beperkt is. Immers, de wet voorziet al in een definitie van beschermd wonen én in art. 2.3.5 lid 4 Wmo 2015 staat waar de maatwerkvoorziening op is gericht.1 Alleen binnen de wettelijke kaders mag de gemeenteraad de bedoelde criteria vaststellen. Daarnaast is van belang dat in de verordening wordt bepaald hoe de hoogte van het persoonsgebonden budget (pgb) wordt vastgesteld (art. 2.1.3 lid 2 aanhef en onder b Wmo 2015). Denk dan ook aan de manier hoe de component ‘toezicht’ van het beschermd wonen op basis van een pgb wordt vastgesteld (vergelijk RBAMS:2015:2217 en RBHAA:2012:BV2671; onder de AWBZ tot stand gekomen).

Vrij eenvoudig op te lossen
Het ligt dan ook voor de hand dat de samenwerkende gemeenten gelijkluidende bepalingen hanteren, tenzij de ‘centrumgemeente’ rekening houdt met de afzonderlijke bepalingen van de gemeenten binnen het samenwerkingsverband. Dat laatste is niet waarschijnlijk, zo blijkt ook in de praktijk.

Middelen. Het feit dat de ‘centrumgemeenten’ de middelen krijgen om beschermd wonen (en opvang) te realiseren, doet aan het bovenstaande niet af. Het is alleen wel moeilijk te volgen allemaal. Het ligt namelijk niet voor de hand (blijkt ook uit de praktijk) dat de gemeenteraad van gemeente A inhoudelijk iets in de melk te brokkelen heeft over de criteria zoals die dan door gemeente B (de ‘centrumgemeente’ ) uitgevoerd moeten worden.

Indicatiestelling
Tot slot nog iets over de indicatiestelling. In een eerder blog schreef ik over de indicatie beschermd wonen. Er zijn gemeenten die de zelfredzaamheidsmatrix (ZRM) gebruiken om de indicatie te stellen. In het beleid staat bijvoorbeeld dat de cliënt op tenminste drie levensgebieden ‘acute problematiek’ moet ‘scoren’ om voor beschermd wonen in aanmerking te komen. De uitkomst zou feitelijk best kunnen kloppen. Maar ik zou willen ontraden om een indicatie afhankelijk te laten zijn van dergelijke scores. Op de eerste plaats omdat het college er aan gehouden is en deze manier een verruiming van het wettelijk kader kan inhouden. Daarnaast kom ik regelmatig tegen dat het criterium ‘regiobinding’ als voorwaarde geldt om in aanmerking te komen voor beschermd wonen. Dat lijkt mij – in principe – in strijd met de vrijheid van wonen. In CRVB:2015:2660 laat de Raad zich – in het kader van opvang – hier (nog steeds) niet over uit. Voor zover dit uitgangspunt aanvaardbaar zal worden geacht, moet niettemin te allen tijde worden voorkomen dat een betrokkene ten gevolge van onduidelijkheid over zijn regiobinding tussen wal en schip valt. Zie ook onder het kopje ‘verhuizen’ van dit blog. Daarbij merk ik op dat opvang naar zijn aard een tijdelijk karakter heeft. Dat ligt bij beschermd wonen minder voor de hand.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. Bij een schoon en leefbaar huis ligt dat anders nu de wet zelf niet in definities of iets dergelijks voorziet. Het gaat in voorkomende gevallen om de invulling (wetsinterpretatie) van de wettelijke definitie van zelfredzaamheid 

2 gedachten over “Beschermd wonen: slechts één keer een beschikking nodig?

  1. Mijn zoon (32) heeft ZZP GGZC en woont met PGB thuis mede omdat hij onvoldoende zelfredzaam is voor BW-vorm. Hij heeft vlgns indicatie CIZ (medio 2027) overgangsrecht tot einde 2019. Hij heeft onlangs de toekenning BW ontvangen van de gemeente. Dat kan in PGB zodat zorg van zijn inmiddels vertrouwde zorgverleners mogelijk blijft. In dat vertrouwen is jarenlang geïnvesteerd omdat dit heel moeizaam tot stand kwam. De toekenning van de gemeente (m.i.v. 1 mei a.s.) is echter afgegeven voor 1 jaar. Ik vraag mij af of er geen rechtsongelijkheid ontstaat t.o.v. ZIN. Als mijn zoon zijn indicatie zou verzilveren in ZIN binnen overgangsrecht wordt er dan ook maar toegekend voor één jaar?

    • Beste Ellen
      Er kan in de situatie die je schetst geen sprake zijn van rechtsongelijkheid. De wet schrijft nu eenmaal dat de leveringsvorm pgb van rechtswege eindigt (wat daar ook van zij). De indicatie voor beschermd wonen die (als ik het goed begrijp) is afgegeven op grond van de Wmo 2015 ‘overschrijft’ als het ware de eerder afgegeven AWBZ-indicatie. De vraag is wel of de gemeente bevoegd is in voorkomende gevallen om slechts een tijdelijke indicatie af te geven. Er bestaat namelijk de plicht om besluiten die zijn afgegeven te heroverwegen (art. 2.3.9 van de wet). Zo’n heroverweging kan inhouden dat de indicatie wordt gewijzigd als daar aanleiding voor is uiteraard.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*