Rechtbank Gelderland: Wlz en Wmo 2015 kunnen samen gaan

NIEUWSDe voorzieningenrechter van de Rechtbank Gelderland laat zich uit over een zaak die de Wet langdurige zorg betreft en een relatie heeft met de Wmo 2015 (RBGEL:2016:668). Deze uitspraak krijgt zeker een plekje in het opleidingsmateriaal. In ieder geval voor de Training Wmo in relatie tot Wlz, Zvw en andere wetten.

Waar gaat het over
Belanghebbende wil net als voorgaande jaren uit zijn persoonsgebonden budget (pgb) door Bureau [naam] laten betalen voor overname van administratie. Het Zorgkantoor beoordeelt de zorgovereenkomst met Bureau [naam] en weigert dat het pgb hier aan mag worden besteed en handhaaft dat besluit in een beslissing op bezwaar. Belanghebbende stelt beroep in en verzoekt tevens om een voorlopige voorziening.

De voorzieningenrechter
De voorzieningenrechter concludeert dat nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. Daarom volgt ook uitspraak op het beroep.

De feiten
Belanghebbende ontvangt in 2012, 2013 en 2014 zorg op grond van de AWBZ van Bureau [naam]. Die zorg bestond uit – kort gezegd – overname van zijn administratie. Met goedkeuring van het Zorgkantoor werd deze zorg betaald uit zijn pgb.

Zorgovereenkomst
Belanghebbende overlegt de zorgovereenkomst van 11 maart 2015 met Bureau [naam]. Het Zorgkantoor beoordeelt de zorgovereenkomst en weigert dat de hier bedoelde zorg uit het pgb mag worden betaald. Belanghebbende overlegt een nieuwe zorgovereenkomst van 14 juli 2015 met Bureau [naam]. In een brief van 7 augustus 2015 weigert het Zorgkantoor – onder verwijzing naar het primaire besluit – betaling van deze zorg uit het pgb goed te keuren.

Beslissing op bezwaar
Het Zorgkantoor geeft in de beslissing op bezwaar (bestreden besluit) aan dat de ‘zorgovereenkomst met zorgbeschrijving’ wat betreft Bureau [naam] niet akkoord is omdat het overnemen van administratie niet voor vergoeding vanuit het pgb in aanmerking komt. Volgens het Zorgkantoor is hulp bij administratie geen begeleiding in de zin van de Wlz. Het Zorgkantoor stelt dat deze eventueel voldaan kunnen worden uit het verantwoordingsvrije gedeelte van het pgb.

Standpunt belanghebbende
Belanghebbende stelt – onder verwijzing naar de Wlz – dat onder begeleiding ook het opvangen van regieproblemen omvat. Gelet op zijn functioneren heeft hij ondersteuning nodig bij zijn (dagelijkse) administratie. Belanghebbende meent dat de in de zorgbeschrijving concreet genoemde werkzaamheden Wlz-zorg zijn. Deze vorm van ondersteunende begeleiding valt onder de Wlz en de het Zorgkantoor omschreven vormen van begeleiding. Daarom mag deze begeleiding vanuit een pgb worden bekostigd, zoals dat in de voorgaande jaren ook heeft plaatsgevonden, aldus belanghebbende.

Spoedeisend belang
Belanghebbende stelt een spoedeisend belang te hebben nu zijn post niet afgehandeld kan worden. Hij heeft namelijk geen geld om Bureau [naam] nog langer in te huren. Daarnaast heeft het standpunt van het Zorgkantoor als consequentie dat hij nu € 2.500 moet terugbetalen aan de Sociale Verzekeringsbank.

Eerdere CIZ-indicatie
Belanghebbende wijst verder op de zijn eerdere CIZ-indicatie waaruit volgt dat hij recht heeft op ‘begeleiding’. Daarnaast blijkt uit de MvT bij de Wlz dat de handelingen waarop de zorgovereenkomst betrekking hebben noodzakelijk zijn voor zijn zelfredzaamheid, aldus belanghebbende. Nu het pgb een subsidie is beroept hij zich op toepassing van art. 4:50 en art. 4:51 Awb.

Standpunt Zorgkantoor
In de beslissing op bezwaar verwijst het Zorgkantoor naar de nadere toelichting op de functie begeleiding in de ‘Vergoedingenlijst PGB AWBZ 2015‘ en de MvT op de Wlz in het kader van begeleiding. Dat belanghebbende recht heeft op zorg op grond van de Wlz staat niet ter discussie. Uit de door belanghebbende overlegde zorgovereenkomsten blijkt dat hij zelf de regie heeft over zijn administratie. Het Zorgkantoor blijft bij zijn standpunt dat op grond van de vergoedingenlijst het overnemen van administratie niet voor vergoeding vanuit het pgb in aanmerking komt.

AWBZ-jurisprudentie
Daarnaast verwijst het Zorgkantoor naar de uitspraak CRVB:2015:2378. Daaruit volgt dat hulp bij de administratie geen begeleiding is in de zin van de Wlz. Hoewel deze uitspraak is gedaan onder de AWBZ, is deze eveneens van toepassing op de Wlz. Op dit punt wijkt de Wlz niet inhoudelijk af van de AWBZ. Uit de MvT blijkt evenmin dat hulp bij administratie thuishoort in de AWBZ (red. waarschijnlijk is Wlz bedoeld).
Verder verwijst het Zorgkantoor naar de uitspraken CRVB:2009:BK6856 en CRVB:2010:BN2678 waaruit blijkt dat er voor activiteiten zoals het in orde brengen en houden en het afhandelen van administratie voorliggende voorzieningen zijn, zoals maatschappelijk werk, vrijwilligerswerk, en administratiekantoor of organisatie zoals MEE.

Beleidsregels Wlz1
De voorzieningenrechter overweegt dat, anders dan namens het Zorgkantoor ter zitting is gesteld, gebleken is dat het Centrum indicatiestelling beleidsregels heeft vastgesteld bij het beoordelen of en in welke omvang de verzekerde in aanmerking komt voor één of meer van de in art. 3.1.1 Wlz aangewezen vormen van zorg. Uit de bijlagen (blz. 9 en 18 e.v.) van dit besluit blijkt onder meer:

“De verzekerde heeft zodanige beperkingen in het vermogen om een adequaat oordeel te vormen over dagelijks voorkomende situaties, dat voortdurend begeleiding of overname van taken nodig is om ernstig nadeel voor hemzelf te voorkómen. Het gaat hierbij om problemen op het gebied van sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren of geheugen en oriëntatie.

In deze stap wordt vastgesteld of de verzekerde is aangewezen op:
a.  permanent toezicht ter voorkoming van escalatie of ernstig nadeel voor de verzekerde, of
b.  24 uur per dag zorg in de nabijheid, omdat hij zelf niet in staat is om op relevante momenten
     hulp in te roepen en hij, om ernstig nadeel voor hem zelf te voorkomen,
    1°. door fysieke problemen voortdurend begeleiding, verpleging of overname van zelfzorg
          nodig heeft, of
    2°. door zware regieproblemen voortdurend begeleiding of overname van taken nodig heeft.”

“De verzekerde heeft beperkingen in het vermogen om een adequaat oordeel te vormen over dagelijks voorkomende situaties. Daarom heeft de verzekerde voortdurend begeleiding of overname van taken nodig om ernstig nadeel voor hemzelf te voorkómen. Het gaat hierbij om problemen op het gebied van sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren of geheugen en oriëntatie. Het betreft verzekerden die vanwege cognitieve beperkingen op meerdere momenten van de dag begeleiding en toezicht nodig hebben. De zorgverlening moet op relevante (onverwachte) momenten ondersteunen bij de oordeelsvorming over essentiële zaken in het dagelijkse bestaan van de verzekerde. De verzekerde kan de consequenties van eigen handelen niet overzien. Het mogelijke ernstig nadeel kan optreden als gevolg van het ontbreken van voldoende regie en regelvermogen.”

In de Memorie van Toelichting (TK 2013/14, 33 891, nr. 3, p. 19, 113, 123 e.v.) is bovendien het volgende opgenomen:

“ Begeleiding of dagbesteding in de Wlz omvat recreatieve of sociaal-culturele activiteiten waaraan de mensen in de Wlz een bepaalde mate van structuur overhouden en die bijdragen aan een verhoging van de kwaliteit van leven. Bij deze begeleiding hoort ook een bepaalde mate van toezicht. Dit wijkt af van de begeleiding die wordt geboden door gemeenten in het kader van de Wmo 2015. Deze begeleiding is erop gericht de zelfredzaamheid van een persoon te handhaven of te bevorderen en verwaarlozing of opname in een instelling te voorkomen.”2 

“Onder begeleiding worden activiteiten verstaan waarmee een persoon wordt ondersteund bij het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen en bij het aanbrengen en behouden van structuur in en regie over het persoonlijk leven. Begeleiding is er derhalve op gericht om de zelfredzaamheid van de verzekerde te handhaven of te bevorderen. Hierdoor kan worden voorkomen dat de verzekerde verwaarloost. In de algemene maatregel van bestuur op grond van art. 3.3.1 lid 2, kunnen de aard, inhoud en omvang van de verzekerde zorg nader worden geregeld. Voor wat betreft begeleiding zal dit inhouden dat nader kan worden bepaald dat het bij ondersteuning ook gaat om oefening met (praktische)vaardigheden of handelingen en het aanbrengen van structuur of het voeren van regie. De activiteiten zijn in de Wlz gericht op bevordering, behoud of compensatie van de zelfredzaamheid, zoals het leren en toepassen van kennis, communicatie, mobiliteit en tussenmenselijke interacties en relaties. Het gaat daarbij niet om de elementen die bij het Wmo-domein horen als begeleiding gericht op de maatschappelijke participatie.”

“Met regieproblemen wordt in het eerste lid, onderdeel b, onder 2°, bedoeld dat de verzekerde beperkingen heeft in het vermogen om een adequaat oordeel te vormen over dagelijks voorkomende situaties. Het gaat in dit onderdeel echter niet om dagelijks voorkomende situaties (ADL), maar om de zelfredzaamheid op het gebied van bepaalde gebieden: de sociale redzaamheid, probleemgedrag, psychisch functioneren of geheugen en oriëntatie. Regieproblemen kunnen zich immers voordoen op alle terreinen van de zelfredzaamheid, zoals die onder andere onderscheiden worden door de wetenschappelijk gevalideerde International Classification of Functioning (ICF). De ICF onderscheid de volgende gebieden: het leren en toepassen van kennis, algemene taken en eisen, communicatie, mobiliteit, zelfverzorging, huishouden, tussenmenselijke interacties en relaties, belangrijke levensgebieden (opleiding, beroep en werk, economisch leven, waaronder ook vrijwilligerswerk), en maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven. Voor de beoordeling of een verzekerde aanspraak heeft op grond van onderdeel b, onder 2°, zijn echter niet al deze gebieden relevant. Begeleiding bij de belangrijke levensgebieden, gericht op maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven zijn vooral typisch voor hulp die vanuit de Wmo kan worden geboden. Het is daarom niet zinvol om de behoefte op zorg op grond van de Wlz op die gebieden te baseren. Voor de regieproblemen in de zin van het eerste lid, onderdeel b, onder 2°, gaat het om de gebieden die ook genoemd worden in art. 6 van het te vervallen Besluit zorgaanspraken AWBZ, namelijk «sociale redzaamheid», «probleemgedrag», «psychisch functioneren» en «geheugen en oriëntatie». Het is, in aanvulling op het eerste lid, onderdeel b, onder 1°, juist het probleem bij de regievoering op deze gebieden dat zal maken dat een verzekerde 24 uur per dag zorg in de nabijheid nodig heeft en waardoor hij zelf niet in staat zal zijn om op relevante momenten hulp in te schakelen.”

Zelf regie over de administratie
De voorzieningenrechter neemt in aanmerking dat niet in geschil is dat belanghebbende zelf de regie heeft over zijn eigen administratie. Gelet op de actuele beleidsregels en de MvT kan de voorzieningenrechter het standpunt van het Zorgkantoor volgen, dat overname van zijn administratie, zoals de Centrale Raad van Beroep in zijn uitspraak CRVB:2015:2378 onder de AWBZ al aannam, niet valt onder de Wlz. De voorzieningenrechter stelt vast dat hetgeen in de vergoedingenlijst van het Zorgkantoor is vastgesteld hiermee in overeenstemming is.

De voorzieningenrechter verwijst met name naar de passage uit r.o. 5 omschreven toelichting:

“ Begeleiding bij de belangrijke levensgebieden, gericht op maatschappelijk, sociaal en burgerlijk leven zijn vooral typisch voor hulp die vanuit de Wmo kan worden geboden. Het is daarom niet zinvol om de behoefte op zorg op grond van de Wlz op die gebieden te baseren“.

Regieproblemen en bieden van structuur
Hieruit volgt dat begeleiding in de zin van de Wlz alles te maken heeft met regieproblemen en het bieden van structuur. Zodra het te maken heeft met participatie en deelname aan het maatschappelijk leven, valt hulp onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Het overnemen en beheren van  de administratie van belanghebbende is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onderdeel van het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer door hem. In zijn geval is er geen sprake van een gebrek aan regie nu niet in geschil is dat hij in staat is aanwijzingen te geven over de te verrichten handelingen bij het voeren van de administratie. Dit brengt mee dat de zorg die hij met zijn pgb wenst in te kopen niet kan worden gekwalificeerd als Wlz zorg. Anders dan door hem is betoogd geldt de jurisprudentie waarop het Zorgkantoor zich beroept dan ook nog steeds.

Beroep op art. 4:51 Awb
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter beroept belanghebbende zich ook tevergeefs op art. 4:51 Awb. Niet in geschil is dat hij de kosten van Bureau [naam] in de jaren 2012, 2013 en 2014 heeft mogen betalen uit zijn pgb. Dat dit in 2015 niet langer wordt toegestaan heeft volgens de gemachtigde van het Zorgkantoor niet zozeer te maken met een wijziging in de regelgeving, maar met een betere controle door het Zorgkantoor. De kosten waarvoor het Zorgkantoor goedkeuring wenst vielen sinds de zogenoemde “pakketmaatregel” uit 2009 al niet meer onder de AWBZ maar onder de Wmo. De voorzieningenrechter kan het Zorgkantoor in dit standpunt volgen. Aannemelijk is dat er sprake is van een correctie van een inmiddels niet meer toegestane praktijk en niet van veranderde omstandigheden of gewijzigde inzichten in de zin van art. 4:51 lid 1 Awb.

De conclusie is dat verzoekers beroep geen doel treft. De voorzieningenrechter ziet in hetgeen verzoeker overigens nog heeft aangevoerd geen aanleiding om het bestreden besluit onrechtmatig te achten. Het beroep is ongegrond, er is daarom geen aanleiding om een voorlopige voorziening te treffen.

Redactionele opmerking
Mooie uitspraak, kan niet anders zeggen. Maar ik ben wel benieuwd of dergelijke zaken zich vaker zullen voordoen. En dan met name als een beroep wordt gedaan op de Wmo 2015. Art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015 mist toepassing voor deze belanghebbende. Het ligt volgens mij niet zo voor de hand dat iets dergelijks zich bij nieuwe Wlz-gevallen zal voordoen omdat de toegang tot de Wlz zeer streng wordt bewaakt door de criteria van art. 3.2.1 Wlz. Deze belanghebbende was geen nieuw geval. En daarnaast had de onderhavige zaak ook betrekking op het aanscherpen van de controle door het Zorgkantoor. Tot slot nog iets over de Pakketmaatregelen.

Pakketmaatregelen 2009
Hoe zat het ook al weer met die pakketmaatregelen? Op 1 januari 2009 zijn de AWBZ Pakketmaatregelen Begeleiding in werking getreden (Stb. 2008, 533). Die maatregelen hielden kort gezegd in dat de omschrijvingen van de AWBZ-zorg zijn verhelderd en afgebakend om de kosten van de AWBZ beheersbaar te houden. De doelstelling ‘participatie’ is geschrapt uit alle AWBZ aanspraken. Participatie behoort, volgens de staatssecretaris, niet (meer) tot AWBZ-zorg maar tot andere domeinen zoals familie en andere relaties van betrokkenen, de Wmo, onderwijs en de eigen verantwoordelijkheid. De drie zorgfuncties: Ondersteunende begeleiding, Activerende begeleiding en Behandeling zijn teruggebracht naar twee zorgfuncties, namelijk Begeleiding en Behandeling. Per 1 januari 2008 was de grondslag somatisch en psychosociaal al geschrapt voor de functie ondersteunende begeleiding algemeen (Stb. 2007, 516).

Geen wijziging Wmo 2007
De regering heeft destijds in ieder geval geen aanleiding gezien de Wmo 2007 te wijzigen vanwege die maatregelen. Daaruit volgt dat de aanspraak op maatschappelijke ondersteuning bestaat binnen het kader van de wet (zie ook Stb. 2008, 533, p. 14).

Jurisprudentie Wmo 2007
De zogeheten pakketmaatregelen hebben – tegen de verwachting in – niet tot veel jurisprudentie op grond van de Wmo 2007 geleid. Onderstaande uitspraken zijn aardig om te kennen. Mogelijk hebben zij (enige) betekenis voor de uitvoering van de Wmo 2015. Daarbij wordt opgemerkt dat deze uitspraken van belang (kunnen) zijn bij dagbesteding/participatie (al dan niet met hulp van anderen) maar ik denk niet voor individuele begeleiding gericht op zelfredzaamheid als bedoeld in art. 1.1.1. lid 1 Wmo 2015).

  • In RBGEL:2015:5472 voorziet de rechtbank zelf in de zaak over een geschil om een aanvraag voor vier dagdelen per week begeleiding (dagbesteding) bij de Stichting Multiculturele Dagverzorging. Toekenning twee dagdelen per week. Ondersteuning door eigen kring is in redelijkheid mogelijk, belanghebbende moet daar een beroep op doen.
  • In CRVB:2012:BV7437 oordeelt de Raad over de beleidsuitgangspunten van begeleiding en komt tot de conclusie dat het een redelijke wetsuitleg betreft. Sinds 1 januari 2007 hebben gemeenten een plicht hebben om voorzieningen te treffen ter compensatie van de beperkingen die hun burgers ondervinden in de maatschappelijke participatie, met als doel medemensen te ontmoeten en op basis daarvan sociale verbanden aan te gaan. De gemeente heeft daarbij – aldus de toenmalig staatssecretaris – in principe veel meer mogelijkheden dan de AWBZ om collectieve (en meer doelmatige) welzijnsarrangementen te creëren en rekening te houden met de eigen mogelijkheden van mensen en hun omgeving. Vooral is bedoeld om de welzijnsfunctie in de Wmo te willen stimuleren.
    De Raad leidt uit het betreffende Staatsblad3 af, dat beoogd is dat de personen waarvan de aanspraak op begeleiding in het kader van de AWBZ door de pakketmaatregel is vervallen, primair zelf oplossingen moeten vinden, al dan niet met hulp van een eigen netwerk, vrijwilligers en mantelzorg, en dat, als dat niet lukt, uit doelmatigheidsoverwegingen vooral in algemene welzijnsvoorzieningen een oplossing voor participatieproblemen zou kunnen worden gevonden.
    Het college heeft de aanvraag om begeleiding in verband met een autisme spectrum stoornis geweigerd. De Raad heeft het college in CRVB:2011:BR4456-T opdracht gegeven nader onderzoek te verrichten. Dat was namelijk niet gericht op het in kaart brengen van de beperkingen en behoeften van belanghebbende die hij ervaart bij het ontmoeten van medemensen en het op basis daarvan aangaan van sociale verbanden. De uitvoering van de onderzoeksopdracht door het college voldoet. Er blijkt uit dat:

    • de moeder van belanghebbende (nog) in staat is hulp te bieden;
    • de vader van belanghebbende – met wie hij wekelijks tennist – enige vorm van begeleiding kan bieden;
    • met behulp van MEE naar mogelijkheden kan worden gezocht om het eigen netwerk te vergroten en te versterken, als voorbeeld wordt een Eigen Kracht-conferentie genoemd;
    • de ouders en belanghebbende kunnen zelf steun krijgen in de vorm van informatie en lotgenotencontact van de vereniging voor autisme; en
    • via het maatjesproject kan een nieuw regelmatig contact tot stand worden gebracht.
      Belanghebbende heeft op zijn beurt niet onderbouwd waarom deze aanpak voor het oplossen van zijn participatieprobleem niet geschikt is voor hem.
  • In CRVB:2011:BR7017-VV wijst de voorzieningenrechter het verzoek van belanghebbende een voorlopige voorziening te treffen toe. Belanghebbende (geboren in 1922) dient een aanvraag in om een vervoersvoorziening in de vorm van een PGB voor begeleiding bij het zich verplaatsen. Zij verblijft op een gesloten afdeling van een verpleegtehuis, is rolstoel gebonden en beschikt over een duwrolstoel. Daarnaast beschikt zij over een pas voor het collectief vervoer en mag zij een begeleider meenemen in de deeltaxi. De aangevraagde voorziening is nodig om haar rolstoel te duwen bij bezoeken aan de Kathedraal, het centrum van de gemeente in kwestie – waar zij veel contacten heeft – en het desgewenst maken van een ommetje. Zie ook CRVB:2011:BR7013-VV waar de VoVo ook wordt toegewezen. In beide zaken bestaat de VoVo uit de opdracht voor het college om binnen veertien dagen via het Steunpunt Informele Zorg te bemiddelen voor begeleiding bij een binnen de gemeente werkzame vrijwilligersorganisatie.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. Stcrt. 2014 nr. 37688 en Stcrt. 2015 nr. 11136 en per 1 januari 2016 Stcrt. 2016 nr. 1440 

  2. dit is niet hoe de definitie van begeleiding in art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 luidt 

  3. Stb. 2008, 533 

Een gedachte over “Rechtbank Gelderland: Wlz en Wmo 2015 kunnen samen gaan

  1. Pingback: Beste gelezen maart 2016 – Uitvoering Wmo 2015

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*