Algemeen gebruikelijk. Concrete toets op hoogte inkomen?

Bij de beslissing op de aanvraag om een maatwerkvoorziening kan het college zich op het standpunt stellen dat betrokkene de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie kan oplossen met een algemeen gebruikelijk zaak of dienst. In dat geval wordt de aanvraag afgewezen. De Raad doet een belangwekkende uitspraak over de weigering van een woningaanpassing in de vorm van vervanging van een ligbad door een inloopdouche (CRVB:2019:3535). De uitspraak roept bij mij twee vragen op. Introduceert de Raad met deze uitspraak een hele nieuwe lijn? En als tweede, hoe moeten gemeenten rekening houden met het inkomen van de aanvrager. Mag dat een abstracte beoordeling zijn of moet de hoogte telkens in het concrete geval worden beoordeeld? Daarover gaat deze blog update in de Serie Algemeen gebruikelijk.

De kwestie
Betrokkene (94 jaar) is eigenaar van de door haar bewoonde woning en vraagt om een maatwerkvoorziening in de vorm van vervanging van het ligbad door een inloopdouche. Vanwege beperkingen is gebruik van het ligbad niet meer verantwoord, ook niet met de eerder door het college verstrekte badplank. De badkamer is weliswaar 35 jaar oud maar nog volledig functioneel.

Weigering aanvraag
Het college weigert de aanvraag op de grond dat het vervangen van een ligbad door een inloopdouche algemeen gebruikelijk is. Deze aanpassing is niet speciaal bedoeld voor gehandicapten en ook personen zonder beperkingen zouden deze kunnen doen bij renovatie van de badkamer. Een dergelijke renovatie valt onder groot onderhoud dat eigenaren van woningen periodiek plegen te verrichten. De normale afschrijvingstermijn van een badkamer is 25 jaar en deze is in het geval van appellante verstreken.

Beroep
Volgens de rechtbank ligt het allerminst voor de hand dat iemand zonder de beperkingen van eiseres op 94-jarige leeftijd een goed functionerende badkamer zal gaan renoveren. Van een algemeen gebruikelijke voorziening als bedoeld in de Verordening (algemeen gebruikelijk te achten renovatie) is dan ook geen sprake. Eiseres komt in aanmerking voor een maatwerkvoorziening woningaanpassing in de vorm van een pgb (RBOBR:2018:2728).

Noot
Twee opmerkingen vooraf.

Geen jurisprudentie
Als eerste. De Raad heeft zich bij mijn weten nog niet eerder uit hoeven laten over de vraag of een woningaanpassing, mede gelet op de hoogte van de kosten, algemeen gebruikelijk kan zijn voor de persoon van de aanvrager. Toch wil ik wijzen op de uitspraak CRVB:1999:AA8547 WVG. Daarin kwam de vraag aan bod of het voor een huurder algemeen gebruikelijk is (of kan zijn) om centrale verwarming aan te leggen in zijn huurwoning. Volgens de Raad is dat afhankelijk van onder meer de kosten van de centrale verwarming in relatie tot de hoogte van het inkomen van de betrokkene. Als die kosten een zodanige belasting van het inkomen van de aanvrager meebrengen dat niet meer kan worden beschikt over een besteedbaar inkomen op of iets boven het sociaal minimum, zou bezwaarlijk kunnen worden volgehouden dat het in een huurwoning op eigen kosten aanleggen van centrale verwarming algemeen gebruikelijk is. In deze WVG-uitspraak gaat de Raad kennelijk (al) wel uit van een algemene ondergrens: een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum.

Periodieke kosten
En vervolgens mijn tweede opmerking. Die heeft betrekking op de overheveling van de huishoudelijke verzorging naar de Wmo (oud) per 1 januari 2007. Op grond daarvan hebben gemeenten meer dan voorheen te maken gekregen met beoogde algemeen gebruikelijke diensten waaraan structurele periodieke kosten zijn verbonden. Denk bijvoorbeeld aan de kosten van de boodschappendienst van de supermarkt of de maaltijdservice voor de warme maaltijden. In 2012 was daar de eerste uitspraak van de Raad waar partijen van mening verschillen over de vraag of van appellant gevergd kan worden dat hij gebruik maakt van een boodschappendienst (CRVB:2012:BY3938). De kosten van de boodschappendienst zijn, volgens de Raad, niet zodanig dat deze naar geldende maatschappelijke opvattingen niet tot het gangbare gebruiks- of bestedingspatroon van een persoon als de aanvrager behoren. Ook het minimum bestedingsbedrag per bezorging is niet zodanig hoog dat het gebruik van de boodschappendienst niet tot de reële mogelijkheden voor appellant behoort.² Omdat huishoudelijke hulp binnen de reikwijdte van de Wmo 2015 valt, komen deze structurele periodieke kosten ook hier voor. Zijn dergelijke diensten algemeen gebruikelijk te achten, dan staat het verstrekken van een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke hulp daaraan in de weg. Dit lijkt, ook na de uitspraak CRVB:2019:3535, nog steeds in lijn met de vaste rechtspraak te zijn (CRVB:2019:397).³

Nieuw beoordelingskader?
De vraag is of de Raad met de uitspraak (CRVB:2019:3535) een geheel nieuwe lijn heeft uitgezet. Als dat zo is, dan kan de meeste rechtspraak over algemeen gebruikelijk naar het ronde archief. Daar ben ik vooralsnog niet van overtuigd. Het lijkt er volgens mij meer op dat de Raad de kans heeft genomen (gekregen) om het beoordelingskader eindelijk te uniformeren. Dat wil zeggen één kader voor zowel de eenmalige kosten als ook de periodieke kosten van algemeen gebruikelijke ‘oplossingen’. Onder eenmalige kosten worden de kosten van bijvoorbeeld een elektrische fiets en een droogtrommel (ook de vervanging) verstaan en onder periodieke kosten bijvoorbeeld de kosten van de boodschappendienst of glazenwasser. Ook hier doemt de vraag op of de bestaande rechtspraak over boord kan. Ook daar ben ik nog niet van overtuigd, maar natuurlijk wel dat het college de beoordelingsstructuur van de vier punten (zie hiervoor) moet hanteren wat in het individuele geval tot een andere uitkomst zou kunnen leiden.

Het rijtje van vier
Het college zal tijdens het onderzoek na de melding onder meer moeten beoordelen of algemene gebruikelijke zaken of diensten tot de mogelijkheden behoort (CRVB:2018:819-T, CRVB:2016:614-T). De beoordeling loopt, volgens de Raad, aan de hand van de vier volgende punten.

1. Niet specifiek bedoeld is voor personen met een beperking
Afhankelijk van de maatschappelijke opvattingen (normen) kan worden gezegd of een zaak of een dienst niet specifiek bedoeld is voor de doelgroep van de Wmo 2015. Dat wil zeggen men kan daar over beschikken ongeacht het hebben van beperkingen, dat is de onderliggende ratio (zie bijv. r.o.  4.1 CRVB:2016:614). Dus het feit dat iemand niet beschikt over een elektrische fiets en ook niet van plan was om deze aan te schaffen, wil niet zeggen dat een elektrische fiets niet algemeen gebruikelijk voor hem kan worden geacht. De wetgever doet overigens wel een slordige duit in het zakje door een wandelstok en een eenvoudige rollator naar zijn aard algemeen gebruikelijk te achten (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 147-148). Aangenomen moet worden dat deze zaken bestemd zijn voor mensen met een loopbeperking en niet zullen worden aangeschaft door personen die dat niet hebben. Dat geldt overigens ook voor het aanbrengen van (gewone) beugels die nodig zijn voor de toiletgang of een tweede trapleuning opdat het veiliger is om de trap te gebruiken. Veel gemeenten weigeren dergelijke aanvragen enkel op de grond dat ze niet zijn bestemd voor personen met beperkingen. Dat is onjuist, en daar brengt deze uitspraak dan ook geen verandering in. Ik meen dan ook dat het bij punt 1 gaat om een abstracte toets.

2. Daadwerkelijk beschikbaar
Dit zal in de praktijk geen problemen opleveren. Een elektrische fiets zal in het algemeen daadwerkelijk beschikbaar zijn in de winkel. Voor de boodschappendienst of tafeltje dekje kan dat anders liggen. Het college moet tijdens het onderzoek na de melding feitelijk vaststellen dat de beoogde algemeen gebruikelijke zaak of dienst daadwerkelijk beschikbaar is. Het gaat bij punt 2 dus om een concrete toets.

3. Levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt tot zelfredzaamheid of participatie in staat is
Ook een oordeel hierover hoeft in de praktijk geen problemen op te leveren. Denk aan de vraag of een elektrische fiets als passende bijdrage kan worden aangemerkt. Bij de boodschappendienst kunnen meer aspecten een rol spelen. Immers, de client moet in staat zijn de boodschappen te bestellen, thuis uit te kunnen pakken en opbergen. Het kan overigens wel zo zijn dat iemand anders thuis aanwezig is op de momenten dat de boodschappen worden bezorgd of dat het college in aanvulling op de boodschappendienst een indicatie verstrekt voor het uitpakken en inruimen. Voor de maaltijdservice gelden soortgelijke overwegingen. Hier kan zich de situatie voordoen dat een deskundige verklaart dat de maaltijdservice niet adequaat is.⁴ Of betrokkene is niet in staat de maaltijd op te warmen omdat hij de magnetron niet kan gebruiken. Net als bij het bepaalde onder punt 2, gaat het hier om een concrete toets.

4. Financieel kan worden gedragen met een inkomen op minimumniveau
Zoals gezegd de Raad heeft een uniform beoordelingskader geïntroduceerd. Dit voor de beoordeling van de vraag of het college de aanvraag kan weigeren op de grond dat de beperkingen kunnen worden opgelost dan wel in aanvaardbare mate verminderd met gebruikmaking van een algemeen gebruikelijke zaak of dienst. Dat is in ieder geval nieuw. De vraag is of gemeenten in elke situatie het inkomen concreet moeten beoordelen. Ik begrijp de uitspraak als volgt.

Hoogte kosten algemeen
Omdat het bij de beoordeling van het gestelde onder punt 1 gaat om een abstracte toets, moet ‘iedereen’ hieronder (kunnen) vallen. Dat wil zeggen: ongeacht de hoogte van zijn inkomen. Het is dan ook logisch om uit te gaan van een inkomen op of rond het sociaal minimum. Dat wil ook zeggen dat de hoogte van de kosten van een zaak of dienst, die weliswaar de toets doorstaat van het gestelde onder punt 1, 2 en 3, bepalend is voor de beantwoording van de laatste vraag onder punt 4. Immers, pas dan is de voorbereiding van het besluit compleet.
We weten nu dat een woningaanpassing die € 6.500 kost, financieel gezien, niet kan worden gedragen door een persoon met een inkomen ter hoogte van het sociaal minimum en om die reden niet kan worden geweigerd op de grond dat deze voor hem algemeen gebruikelijk is. Dit, ongeacht de vraag of de badkamer (of een andere woningaanpassing) deels of geheel is ‘afgeschreven’. Dat mag geen onderdeel zijn van de beoordeling. De Raad haalt daarvoor vergelijkenderwijs de uitspraak over de (niet toegestane) besparingsbijdrage aan (CRVB:2011:BU7263).⁵ Waar de grens ligt voor de hoogte van de kosten zal zich in de jurisprudentie moeten uitkristalliseren. In die zin kan gezegd worden dat het om een concrete toets gaat.

Hoger inkomen algemeen
Zou het college een aanvraag wel kunnen weigeren op deze grond als het inkomen (substantieel) hoger ligt? Met succes kan worden betoogd dat als bijv. een woningaanpassing voor iemand met een laag inkomen niet algemeen gebruikelijk is, dit ook moet gelden voor iemand met een hoog inkomen. Anders zou het college op die manier de toegang tot de Wmo 2015 toch afhankelijk maken van het inkomen. En dat is nu juist niet toegestaan (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p 44-45 en vergelijk CRVB:2012:BV1309, CRVB:2013:2395). Hoewel de Raad niet dit Kamerstuk en deze uitspraken aanhaalt, is de beoordeling feitelijk inkomensonafhankelijk.⁶

Hoogte inkomen specifiek: vooronderstelling
Uit de vaste rechtspraak over de relatief lage kosten van de boodschappendienst of maaltijdservice kan worden afgeleid dat uit een inkomen op of rond het sociaal minimum in het algemeen veronderstelt mag worden dat deze kosten financieel gedragen kunnen worden door de aanvrager (CRVB:2012:BY3938, CRVB:2014:4276, CRVB:2014:82, CRVB:2015:2521, CRVB:2016:4594, CRVB:2017:1302,  CRVB:2018:2182, CRVB:2018:3093, CRVB:2019:397).

Keuzes besteding inkomen
In CRVB:2017:1302 voegt de Raad daar nog het volgende aan toe. De kosten van de boodschappendienst zijn, mede gezien de keuzes die nu eenmaal in de besteding van het beschikbare inkomen moeten worden gemaakt, niet zodanig dat deze in financiële zin niet passend zijn voor een persoon als appellante met een inkomen op het niveau van het sociaal minimum. Dat wil zeggen dat de aanvrager nader moet onderbouwen en  aannemelijk moet maken dat de kosten op grond van de financiële situatie niet door hem gedragen kunnen worden. Interessant is de vraag of daaronder ook keuzes van betrokkene kunnen vallen die substantieel beslag leggen op de bestedingsruimte. Denk bijvoorbeeld aan een bestedingspatroon wat niet in overeenstemming is met de bestedingsruimte of de aflossing van schulden in het algemeen. Waaronder ook saneringstrajecten op grond van de gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) of de Wet Schuldsanering Natuurlijke Personen (WSNP) of beslag op het inkomen. In het algemeen ben ik geneigd om te zeggen dat keuzes die aan betrokkene te wijten zijn niet op de Wmo 2015 kunnen worden afgewenteld.

Wie moet wat bewijzen
Voor de stelling dat de kosten financieel gezien niet gedragen kunnen worden zal het nodig zijn om (voldoende) inzicht te geven in de financiële positie (zie bijv. r.o 4.2 in CRVB:2019:3690). Ter vergelijking wijs ik ook op CRVB:2019:3205 waarin appellante niet is opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat een elektrische fiets algemeen gebruikelijk is voor haar en dat zij daarom niet in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening.

Abstracte toets⁷
Je zou kunnen zeggen dat het bij deze vooronderstelling gaat om een abstracte toets. Maar die gaat in elk geval over in een concrete toets van het individuele geval als voldoende onderbouwing wordt aangevoerd tegen de vooronderstelling. Daar zal het college dan een standpunt over in moeten nemen. Overigens kan het college natuurlijk ook zelf in de feiten en omstandigheden aanleiding zien om niet uit te gaan van de vooronderstelling.

Een voorbeeld
In dat kader wijs ik ook nog op CRVB:2005:AT8015 waarin de Raad oordeelt dat het kunnen beschikken over een condensdroger, in de omstandigheden van appellante, als algemeen gebruikelijk moet worden aangemerkt. Zij stelt dat het bezit van een condensdroger (kosten minimaal € 500) voor haar, gelet op haar financiële omstandigheden, niet algemeen gebruikelijk is te achten. De Raad gaat daarin niet mee en neemt daarbij in aanmerking dat een condensdroger niet een specifiek voor ‘gehandicapten’ ontwikkeld product is en dat appellante – wier inkomen op jaarbasis circa € 3.000 hoger is dan het wettelijk minimumloon – geacht moet worden de aanschaf ervan zelf te kunnen bekostigen.

Wetswijziging Wmo 2015
Sinds 1 januari 2020 is art. 2.3.5 Wmo 2015 gewijzigd. In het derde lid is na “op eigen kracht,” ingevoegd “met een algemeen gebruikelijke voorziening,”.
De vraag is of de wetgever zich hiermee realiseert dat onder een voorziening een algemene of een maatwerkvoorziening wordt verstaan (art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015). Beter zou het zijn om te spreken van een zaak of dienst, net zoals de Raad doet in bijvoorbeeld CRVB:2018:2182.
Met deze wijziging heeft de wetgever beoogd om bestaande jurisprudentie te codificeren. In de Memorie van Toelichting valt het volgende te lezen. Een algemeen gebruikelijke voorziening bestaat uit zaken, diensten die in de reguliere handel verkrijgbaar zijn, niet speciaal voor mensen met een beperking zijn ontworpen en niet aanzienlijk duurder zijn dan een vergelijkbaar product met hetzelfde doel (passend in een normaal aanschaffingspatroon bij een gelijke financiële positie). Het bovenstaande is al in jurisprudentie uitgekristalliseerd, maar ter codificatie en voor de consistente toepassing wordt voorgesteld de toetsingsgrond in de wet op te nemen. Hierbij bestaat ook de mogelijkheid om nadere regels te stellen. (TK 2018/19, 35 093, nr. 3, p. 15). 
Zie verder mijn opmerkingen over de door de wetgever aangehaalde bestaande rechtspraak in een eerdere blog update.

Regels bij AMvB
Verder zijn aan art. 2.3.5 Wmo 2015 twee leden toegevoegd:
8. Bij algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld over de beoordeling van het college bij de beslissing tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening, bedoeld in het derde lid.
9. De voordracht voor een krachtens het achtste lid vast te stellen algemene maatregel van bestuur wordt niet eerder gedaan dan vier weken nadat het ontwerp aan beide kamers der Staten-Generaal is overlegd.

Gebruikelijke hulp en algemeen gebruikelijk
Het achtste lid biedt de grondslag om nadere regels te stellen over de beoordeling van het college bij de beslissing tot het verstrekken van een maatwerkvoorziening. Gedacht kan worden aan het nader regelen van wat gebruikelijke hulp inhoudt en waar nodig kan het bestaande begrip algemeen gebruikelijke voorziening nader worden geduid. Aanvullend zou kunnen worden geregeld⁸, dat diensten die iemand zelf al adequaat sinds geruime tijd betrekt om de beperkingen op het gebied van zelfredzaamheid of participatie te verminderen of weg te nemen en die overlappen met de toe te kennen maatwerkvoorziening, niet hoeven te worden verstrekt. Als een cliënt bijvoorbeeld al jaren een eigen hulp heeft en, op moment van de aanvraag, nog steeds hulp heeft die activiteiten overneemt (waarmee de cliënt bij het voeren van het huishouden problemen ondervindt) dan kan de particuliere hulp als algemeen gebruikelijk worden beschouwd (TK 2018/19, 35 093, nr. 3, p. 15).

Opmerking tot slot
Uit de MvT lijkt de wetgever te veronderstellen dat het CIZ-protocol regels kent over het hebben van een particuliere hulp. Dat is niet het geval. Ik zou de wetgever verder op willen roepen om werk te maken van de AMvB. Immers, uit recent onderzoek van Eenvandaag en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) blijkt dat de invoering van het abonnementstarief zorgt voor een forse aanzuigende werking. Hierdoor komen de Wmo-budgetten van gemeenten nog verder onder druk te staan. Totdat deze AMvB er ook daadwerkelijk is, kan iemand zijn particuliere hulp bij de gemeente gewoon inruilen voor een maatwerkvoorziening, al dan niet in de vorm van een pgb (CRVB:2019:772). Een dat kost sinds 1 januari 2020 niet meer dan € 19 per maand.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. Ten opzichte van eerdere rechtspraak is de volgorde van beoordeling overigens gewijzigd; punt 3 en 4 zijn van plek gewisseld ↩

2. € 2 per keer met een minimum bestedingsbedrag van € 35 ↩

3. kosten glazenwasser en boodschappendienst ↩

4. CRVB:2010:BL9455 ↩

5. zie ook CRVB:2015:2700-T ↩

6. aangepast 28 januari 2020 ↩

7. op 27 januari een kopje ingevoegd ↩

8. Vgl. CIZ-protocol ↩