Rechtbank Zeeland West-Brabant: strekt de eigen leefomgeving zich ook uit tot het buitenland?

De rechtbank Zeeland-West-Brabant1 geeft antwoord op de vraag of de leefomgeving van een cliënt zich (tijdelijk) kan uitstrekken tot buiten de gemeente, ook buiten Nederland.

Waar gaat het om
Eiseres2 heeft 2 minderjarige kinderen en na veel vijven en zessen zijn aan haar maatwerkvoorzieningen toegekend. Het gaat om huishoudelijk hulp voor de zwaar huishoudelijke activiteiten en het bereiden van de maaltijden als de kinderen bij haar verblijven in de vorm van een pgb. Het college brengt eiseres niet in aanmerking voor maatwerkvoorzieningen over de periode van 23 weken dat zij in Mexico verbleef, dan wel verblijft.

Motivering college weigering pgb besteding buitenland
Het college stelt dat een pgb niet in het buitenland mag worden besteed. Dat motiveert het college als  volgt. In overeenstemming met art. 1.1.1 Wmo 2015 ziet de ondersteuning op zelfredzaamheid en participatie in de eigen leefomgeving. Het college ziet zich in dit standpunt gesteund door twee uitspraken van rechtbanken die zijn gedaan onder de Wmo (oud).

Aanvullende vervoersvoorziening
De eerste uitspraak is RBARN:2010:BM2258. In die zaak verzoekt eiseres om een aanvullende vervoersvoorziening, naast de aan haar toegekende vervoerspas voor de Regiotaxi waarmee zij onbeperkt binnen een straal van vijf in Nederland gelegen openbaar vervoerzones kan reizen. De aanvullende vervoersvoorziening is bestemd voor het bezoeken van een vriendin in Kleve (Duitsland). De rechtbank kan het college volgen in zijn standpunt dat een voorziening voor vervoer naar Kleve niet kan worden beschouwd als een voorziening voor lokaal vervoer in de zin van art. 4 Wmo. Uit de opzet van de Wmo, het gegeven dat deze wordt uitgevoerd door de gemeente waar een betrokkene woont en het begrip “lokaal” zoals dat is opgenomen in art. 4 Wmo, leidt de rechtbank af dat niet is beoogd dat onder de Wmo voorzieningen worden getroffen voor vervoer buiten Nederland. In de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo heeft de rechtbank evenmin aanknopingspunten gevonden om aan te nemen dat de wetgever de bedoeling heeft gehad om onder de Wmo voorzieningen buiten de landsgrenzen van Nederland mogelijk te maken.

Vergoeding van schade
De tweede uitspraak waar het college zich op beroept is RBBRE:2011:BP1517. In die zaak weigert het college een pgb voor vergoeding van schade aan een handbike die in het buitenland is ontstaan. De handbike heeft tijdens het transport in het vliegtuig naar en van het vakantieverblijf van eiseres in het buitenland schade opgelopen. Bij de weigering van het pgb overweegt het college dat eiseres bij een vakantiereis in het buitenland moet zorgen voor het afsluiten van een deugdelijke verzekering die afdoende behoud garandeert voor een voorziening in bruikleen. De handbike is daarnaast niet bestemd voor vakantie in het buitenland maar voor verplaatsing in de directe woonomgeving van eiseres. In dit licht wordt overwogen dat met de gemeentelijke compensatieplicht die in de Wmo is neergelegd niet is beoogd dat onder de Wmo vervoersvoorzieningen worden getroffen die gebruikt worden buiten Nederland. De rechtbank oordeelt dat met de gemeentelijke compensatieplicht die in de Wmo is neergelegd niet is beoogd dat onder de Wmo vervoersvoorzieningen worden getroffen die gebruikt worden buiten Nederland.3

Tot slot stelt het college dat de Wmo 2015 geen verzekering is. Daarom valt op voorhand niet zonder meer te verwachten dat aansluiting wordt gezocht bij de regels die gelden op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) omdat de Wlz – in tegenstelling tot de Wmo 2015 – een verzekering is. Het college sluit aan bij het het uitgangspunt van territorialiteit. Kosten die zijn gemaakt buiten Nederland vallen volgens het college in beginsel niet onder de Wmo 2015. Op die grond wordt aan eiseres daarom geen maatwerkvoorziening al dan niet in de vorm van een pgb toegekend over de periode dat zij in Mexico verbleef dan wel zal verblijven.

Gronden bestreden besluit
Eiseres voert in bezwaar aan dat een pgb tijdens verblijf in het buitenland op grond van de Wmo 2015 wel mogelijk is. Zo kent de Wmo 2015 – anders dan de Participatiewet – geen enkele bepaling over de besteding van een pgb in het buitenland. De hoofdregel is dan ook zolang betrokkene ingezetene is van een gemeente, die gemeente gehouden is tot het bieden van compensatie. Verblijf in het buitenland kan uiteraard niet leiden tot hogere kosten en de betrokkene zal aan de overige vereisten moeten voldoen die zijn verbonden aan een pgb, maar het enkele feit dat hij tijdelijk in het buitenland verblijft terwijl hij niet zijn woonplaats verplaatst, kan niet tot weigering van een maatwerkvoorziening leiden. Volgens eiseres missen de twee rechtbankuitspraken die het college aanhaalt relevantie voor deze zaak omdat ze zijn gedaan onder de oude Wmo. Volgens eiseres eindigt de compensatieplicht van de Wmo 2015 niet als betrokkene tijdelijk buiten haar woonplaats verblijft. Het pgb kan ook bij een tijdelijk verblijf buiten de woonplaats voor ondersteuning4 worden aangewend. Daarbij maakt het geen verschil of sprake is van verblijf binnen of buiten Nederland, aldus eiseres.

Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank begint de overwegingen met het wettelijk kader.5 De verordening bepaalt onder meer dat geen maatwerkvoorziening wordt verstrekt als de client geen ingezetene is van de gemeente.

Het geschil
Alleen is nog in geschil of eiseres recht heeft op een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb over de periode van 23 weken dat zij in Mexico verbleef dan wel over een periode dat zij in Mexico verblijft.

De rechtbank stelt vast dat in de Wmo 2015 niet expliciet is bepaald dat geen recht op een maatwerkvoorziening en/of pgb bestaat als een betrokkene gedurende een bepaalde periode verblijf heeft buiten Nederland. Klaarblijkelijk heeft de wetgever er niet voor gekozen dat expliciet te regelen, zoals bijvoorbeeld voor wat betreft de Wet langdurige zorg (in het Besluit langdurige zorg) en de Participatiewet wel is gedaan.

In dit geval heeft de gemeentelijke regelgever er niet voor gekozen zo’n regeling te treffen. Daarbij laat de rechtbank overigens in het midden in hoeverre dat mogelijk is zonder de regelgevende bevoegdheid van de gemeentelijke regelgever te overschrijden. Verder is noch uit de Wmo 2015 noch uit de wetsgeschiedenis van die wet af te leiden dat de wetgever impliciet heeft beoogd een zodanige regeling te willen treffen.

In de wet is wel bepaald dat met (het verstrekken van maatwerkvoorzieningen op grond van) de Wmo 2015 wordt beoogd dat een betrokkene zo lang mogelijk in ‘de eigen leefomgeving’ kan blijven. Met de woorden ”zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving” heeft de wetgever tot uitdrukking gebracht dat de Wmo 2015 mede tot doel heeft dat mensen zo lang mogelijk thuis kunnen blijven wonen (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 118 en 150, Memorie van Toelichting). De eigen leefomgeving is niet per definitie gelijk aan het eigen (huur)huis, maar in de meeste gevallen zal er wel sprake moeten zijn van het zo lang mogelijk thuis blijven wonen. De eigen leefomgeving kan ook breder worden opgevat: de omgeving van de eigen buurt of omgeving van het eigen sociale netwerk.

Naar het oordeel van de rechtbank kan ‘de eigen leefomgeving’ ook (tijdelijk) buiten de eigen gemeente gelegen zijn, ook buiten Nederland. De uitleg van het begrip ‘eigen leefomgeving’ in de MvT sluit dat niet uit en een andersluidende opvatting zou betekenen dat een betrokkene in geval van bijvoorbeeld een vakantie in het buitenland altijd verstoken zou zijn van ondersteuning.6

Redactionele noot
Deze redactionele noot is op 18 juni 2018 verduidelijkt zonder intentie de strekking te wijzigen

In 2014 schreef ik een blog update over de vraag of doorbetaling van een pgb op grond van de Wmo 2015. Met de kennis van toen heb ik met enige terughoudendheid aangenomen dat de Wmo 2015 daar niet aan in de weg lijkt te staan. Met de kennis van nu kom ik daar (deels) van terug. Dat betekent ook dat ik het niet eens ben met het oordeel van de rechtbank. Dit ongeacht het feit dat het geschil in deze zaak zich enkel toespitst op de vraag of eiseres recht heeft op een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb over de periode dat zij in het buitenland verbleef dan wel verblijft.

Immers de indicatie wordt gesteld voor een maatwerkvoorziening (in natura) en pas dan kan aan de cliënt, die voldoet aan de voorwaarden van art. 2.3.6 lid 2 Wmo 2015 een pgb worden verstrekt. De vraag is dus of het college gehouden is een maatwerkvoorziening (al dan niet in de vorm van een pgb) te verlenen in de periode dat de cliënt feitelijk buiten Nederland verblijft. In dat geval is er een wijziging van de omstandigheden die voor het college aanleiding geeft om een besluit te heroverwegen (art. 2.3.9 Wmo 2015).

Met het verblijf buiten Nederland kan de cliënt overigens nog steeds ingezetene blijven van de gemeente. Maar het begrip ingezetene in de Wmo 2015 is door de wetgever wel wat ongelukkig gekozen, zie daarvoor eerder genoemde blog update. Daarbij merk ik ook op dat een tijdelijk verblijf in de buitenland niet op één lijn kan worden gesteld met een tijdelijk verblijf buiten de gemeente.

In de parlementaire geschiedenis zijn geen aanknopingspunten te vinden dat de compensatieplicht van het college zich uitstrekt tot over de grenzen van Nederland, het is een lokaal gebeuren. Ook niet voor wat betreft het hanteren van het begrip ingezetene in de Wmo 2015. Dat wil zeggen op de gemeente waar iemand zijn woonplaats heeft (hoofdverblijf) rust de compensatieplicht. Dat kan alleen anders zijn als het om beschermd wonen en/of opvang gaat, men is vrij om zich te wenden tot een gemeente naar keuze. Maar niet elke gemeente kan bijvoorbeeld voorzien in de accomodaties voor beschermd wonen of opvang. Dat vraagt om samenwerking tussen gemeenten onderling. Het ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen dient zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving te worden geboden (zie definitie maatschappelijke ondersteuning art. 1.1.1 sub 2° Wmo 2015). Dit met het oog om ook daadwerkelijk zolang mogelijk in de eigen leefomgeving te kunnen blijven.7

Met de Wmo 2015 is beoogd het bieden van samenhangende zorg8 en ondersteuning in buurten, wijken en dorpen te bevorderen en een goede ondersteuning van mensen in de eigen leefomgeving mogelijk te maken. Door gerichte ondersteuning bij het voeren van regie op het eigen leven, het uitvoeren van algemene dagelijkse levensverrichtingen en het ontmoeten van anderen, kunnen mensen die het op eigen kracht niet redden (ook niet met ondersteuning van de sociale omgeving), zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving blijven en blijven meedoen in de maatschappij. Ten opzichte van de Wmo zijn expliciet de bevordering van een inclusieve samenleving en van de veiligheid ((dit onder meer in verband met beschermd wonen)) in de leefomgeving toegevoegd (ontleend aan TK 2013/14, 33 841, nr. 3).

De rechtbank merkt op dat de wetgever er klaarblijkelijk niet voor heeft gekozen om het territorialiteitsbeginsel expliciet in de wet te regelen. Dat klopt inderdaad, maar dat geldt ook voor de Wet Voorzieningen Gehandicapten en de Wmo (oud). Uit de wettekst en parlementaire geschiedenis van die wetten kan zeker worden afgeleid dat het verlenen van ‘individuele voorzieningen’ niet gericht is op het verlenen daarvan voor het houden van (tijdelijk) verblijf in het buitenland (zie bijv. r.o. 4.3 in CRVB:2014:2101). Daarmee wil ik zeggen dat als met de Wmo 2015 beoogd is om daarvan af te wijken, dan had het op de weg van de wetgever gelegen dat duidelijk te maken (vergelijk r.o. 5.6.1. in CRVB:2016:1402). Alleen het hanteren van het begrip ingezetene in de Wmo 2015 is – zonder nadere toelichting van de wetgever op dat punt – daarvoor onvoldoende (volgens mij).

Het begrip eigen leefomgeving is door de wetgever evenwel niet nader gedefinieerd. Dat mag dus worden ingekleurd voor zover het een redelijke wetsuitleg niet te buiten gaat.9 Let wel de wijze van inkleuring van wettelijke begrippen wordt door de bestuursrechter ‘vol’ getoetst. Voor zover daarover in de verordening criteria (of essentialia) zijn vastgelegd, is het de vraag of de gemeenteraad daarmee wel binnen de verordenende bevoegdheid van art. 2.1.3 Wmo 2015 blijft.

Het spreekt voor zich dat de eigen leefomgeving in ieder geval de plek is waar je woont (huurwoning, eigen woning, appartementencomplex voor ouderen, accommodatie voor beschermd wonen, etc.). Daarnaast strekt de eigen leefomgeving zich uit tot de deelname aan het maatschappelijk verkeer (participatie, denk met name aan vervoersvoorzieningen). In geval het college de cliënt in aanmerking heeft gebracht voor dagbesteding, valt dat ook onder iemands eigen leefomgeving.

Het is de opvatting van de rechtbank dat ‘de eigen leefomgeving’ ook (tijdelijk) buiten de eigen gemeente gelegen kan zijn, ook buiten Nederland omdat de uitleg van het begrip in de MvT dat niet uitsluit. Wordt daar namelijk anders over gedacht, dan heeft een betrokkene in geval van bijvoorbeeld een vakantie in het buitenland niet de geïndiceerde noodzakelijke ondersteuning. Ik meen – tot de Raad hier anders over oordeelt – dat de eigen leefomgeving zich in beginsel niet uitstrekt tot buiten Nederland. Dat wil feitelijk zeggen dat het college in het buitenland niet compensatieplichtig is.

Voor gemeenten in het grensgebied met Duitsland en België zou dat tot problemen kunnen leiden voor aanbieders die, van oudsher onder de AWBZ, net over de grens zijn gevestigd en aldaar de geïndiceerde Wmo-ondersteuning bieden.

Wordt het met de Wmo 201510 onmogelijk gemaakt om in het buitenland op vakantie te gaan? Immers de beperkingen zullen doorgaans niet wijzigen, maar de omstandigheden mogelijk wel. In het algemeen zal de cliënt rekening kunnen (moeten) houden met de plek van bestemming. Dat wil bijvoorbeeld zeggen een bestemming waar geen huishoudelijke taken uitgevoerd hoeven te worden als de cliënt een indicatie heeft voor huishoudelijke hulp. Verder kan de cliënt mogelijk gebruik maken van organisaties die aangepaste vakanties of reizen aanbieden voor mensen met beperkingen.

Op de eerste plaats zal de cliënt vooraf melding moeten doen bij het college van een (tijdelijk) verblijf buiten Nederland, dat valt binnen de inlichtingenplicht van art. 2.3.8 Wmo 2015. Ingeval een hulpmiddel in bruikleen is verstrekt zal de bruikleenverstrekker dat ook willen weten, gelet op de mogelijke schade die kan worden opgelopen als de voorziening meegaat naar het buitenland. Daarvoor zal toestemming verleend moeten worden wat in de praktijk geen problemen zal opleveren. Het is wel aan cliënt om daarvoor een afdoende schade- en reisverzekering af te sluiten. Dit in het kader van de eigen verantwoordelijkheid. Laat de cliënt dat na, dan kunnen de gevolgen daarvan voor zijn eigen rekening en risico komen.

Zoals gezegd neemt het vorenstaande niet weg dat de client het college altijd om toestemming kan vragen om doorbetaling van het pgb tijdens het verblijf in het buitenland. Het zal dan gaan om situaties waarin degene aan wie het pgb wordt besteed ook meegaat naar het buitenland en niet om situaties waarin het pgb wordt besteed aan iemand in het buitenland op de plek van de (vakantie)bestemming. Aan dat laatste staat mijns inziens het beginsel van territorialiteit in de weg. In de onderhavige zaak wordt mij overigens niet helemaal duidelijk of eiseres het pgb wenst te besteden aan iemand in Mexico. Doorbetaling van het pgb aan degene die meegaat naar het buitenland kan op een lijn worden gesteld met de toestemming om een hulpmiddel mee te mogen nemen naar het buitenland. Een aantal gemeenten hebben daar beleid op geformuleerd.

Bepalingen die er toe strekken dat het toegekende pgb gedurende bijvoorbeeld 13 weken kan worden doorbetaald,11 moet in principe als buitenwettelijk begunstigend beleid worden gekwalificeerd. Mocht de wet niet in weg staan aan de doorbetaling van het pgb in het buitenland, dan zal het college moeten kunnen beoordelen of nog steeds wordt voldaan aan de voorwaarden van art. 2.3.5 lid 3 Wmo 2015. Bij een hulpmiddel zoals een rolstoel zal dat geen probleem zijn, maar bij diensten12 ligt dat zeker anders. Het ligt op de weg van de cliënt om een beginsel van bewijs te leveren voor wat betreft de voorwaarden van art. 2.3.5 lid 3. Dat wordt zeker een moeizaam verhaal als de cliënt heeft verzuimd om het verblijf in het buitenland bij het college te melden.

Het beoordelen van de voorwaarden van art. 2.3.6 lid 2 Wmo 2015 ligt niet voor de hand als wordt aangenomen dat het pgb in ieder geval niet kan worden besteed aan iemand in het buitenland. Ik meen zoals gezegd dat daar het (veronderstelde) beginsel van territorialiteit aan in de weg staat.

Ik ben benieuwd of het college in kwestie hoger beroep instelt. Mijn advies is om dat zeker te doen.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies


  1. nog niet gepubliceerd op rechtspraak 

  2. alleenstaande ouder 

  3. zie overigens wel CRVB:2013:2019 waaruit blijkt dat de schade toch is vergoed. Dure grap voor het college in kwestie: de schade, de proceskosten én een mogelijke schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn 

  4. de uitspraak spreekt van zorg 

  5. art. 1.2.1 aanhef onder a, 2.1.1, 2.1.2, 2.1.3, 2.3.1 en 2.3.5. Daarbij valt op dat art. 2.3.6 ontbreekt 

  6. de uitspraak spreekt van ‘zorg’ 

  7. gelet op de strenge toegangscriteria van de Wlz zou je ook ‘moeten’ blijven wonen kunnen zeggen, zie art. 3.2.1 Wlz 

  8. wijkverpleging 

  9. altijd binnen de lijntjes kleuren 

  10. en de WVG en Wmo oud 

  11. lees ook de compensatieplicht strekt zich uit in het buitenland 

  12. huishoudelijke hulp of begeleiding 

Een gedachte over “Rechtbank Zeeland West-Brabant: strekt de eigen leefomgeving zich ook uit tot het buitenland?

  1. Pingback: Doorbetaling PGB bij verblijf buitenland. Toegestaan in de Wmo? – Uitvoering Wmo 2015

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*