De Raad heeft zich nog niet uitgelaten over de vraag of een maatwerkvoorziening ondeelbaar kan zijn en er om die reden slechts één leveringsvorm mogelijk is. Denk bijvoorbeeld aan beschermd wonen, dagbesteding en het bijbehorende vervoer of een arrangement conform het beleid.
Twee rechtbanken lijken verdeeld over deze vraag; de rechtbank Overijssel en de rechtbank Den Haag. Of is dat niet het geval?
In RBOVE:2020:4550 oordeelt de meervoudige kamer van de rechtbank over de vraag of het ingevoerde maatwerkarrangement Thuisondersteuning door het college terecht als ondeelbaar wordt aangemerkt, en er om die reden slechts één leveringsvorm mogelijk is.
De kwestie
Aan eiseres is de maatwerkvoorziening Begeleiding (regulier-outputgericht, extra zwaar) in de vorm van een pgb verstrekt. Daarnaast ontvangt eisers de maatwerkvoorziening Huishoudelijke Hulp (HH1), voor zes uren per week, in de vorm van zorg in natura. De begeleiding werd verleend door [naam] en de huishoudelijke ondersteuning nam eiseres af van Beter Thuis Wonen. Vanuit de Zorgverzekeringswet ontvangt eiseres een pgb voor persoonlijke verzorging. Deze zorg wordt verleend door [naam].
Invoering arrangement Thuisondersteuning
Het college heeft het zogenoemde arrangement Thuisondersteuning ingevoerd, waarbij huishoudelijke ondersteuning en begeleiding zijn samengevoegd. Met eiseres is gesproken over het ‘nieuwe werken’, op grond waarvan zij een keuze moet maken tussen het ontvangen van haar ondersteuning in de vorm van zorg in natura of een pgb.
Standpunten van partijen
Het college
Bij de besluitvorming neemt het college een aantal standpunten in die betrekking hebben op: de indicatie en de omvang, de keuzevrijheid en de hoogte van het pgb-tarief.
1. Indicatie en omvang
Eiseres komt in aanmerking voor de maatwerkvoorziening Thuisondersteuning, voor zowel begeleiding als huishoudelijke hulp. De omvang van deze maatwerkvoorziening is bepaald op 4,5 uur huishoudelijke ondersteuning en 8,5 uur begeleiding per week.
2. Keuzevrijheid
Omdat Thuisondersteuning als één maatwerkvoorziening wordt beschouwd, kan deze niet deels in natura en deels in de vorm van een pgb worden verstrekt. Eiseres moet een keuze tussen deze leveringsvormen maken, aldus het college. Dat het gaat om één voorziening volgt, volgens het college, uit de in de wet gehanteerde definitie van maatwerkvoorziening als ‘geheel van diensten’. Vanwege de grote beleidsvrijheid van een gemeente mag het college zelf bepalen welke diensten onder één maatwerkvoorziening worden geschaard. Omdat in art. 2.3.6 Wmo 2015 staat dat de cliënt om een pgb kan verzoeken voor de diensten en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, past het beleid van het college binnen de Wmo 2015.
3. Hoogte pgb-tarief
Met het haar toegekende pgb kan eiseres zowel begeleiding als huishoudelijke hulp inkopen. Het pgb is als volgt berekend: 4,5 uur huishoudelijke hulp tegen het tarief van € 14,50 per uur en 8,5 uur tegen het tarief van € 20,00 voor informele hulp. Op jaarbasis komt dit neer op € 12.225,25.
Eiseres
Kort gezegd voert eiseres drie gronden aan die betrekking hebben op: de keuzevrijheid, de omvang van de indicatie en het toegepaste pgb-tarief.
1. Keuzevrijheid
Volgens eiseres past de toegekende maatwerkvoorziening Thuisondersteuning niet goed bij haar persoonlijke situatie, stelt deze haar onvoldoende in staat te participeren in de maatschappij en wordt haar zelfredzaamheid onvoldoende bevorderd. Het toegekende pgb is niet hoog genoeg om in haar hulpvraag te voorzien.1 Eiseres was zeer tevreden over de huishoudelijke hulp die zij van Beter Thuis Wonen2 kreeg, maar zij kan deze instantie niet zelf betalen van haar minimum inkomen. Volgens eiseres heeft het college haar in strijd met art. 2.3.6 lid 1 Wmo 2015 niet de keuze gelaten tussen het ontvangen van de voorziening in de vorm van zorg in natura of in de vorm van een pgb. Het besluit kan volgens eiseres niet worden gebaseerd op de artikelen 7.1 en 7.2 van de Verordening, aangezien daarin niet is geregeld in welke vorm de zorg moet worden ingekocht.
2. Omvang
Ook de omvang van de thuisondersteuning is volgens eiseres onvoldoende. Het aantal geïndiceerde uren is gebaseerd op het medisch advies. Anders dan in dit advies wordt gesteld, is het CIZ-protocol niet gevolgd en klopt het aantal berekende uren niet met de onderbouwing die in het rapport gegeven is. Ter zitting merkt eiseres nog op dat [naam] haar in de in geding zijnde periode, ondanks het ontbreken van toereikend budget, niet zonder ondersteuning heeft laten zitten.
3. Hoogte pgb-tarief
Volgens eiseres volgt uit art. 9 lid 2 van de Verordening dat het tarief van de ondersteuning niet juist is. Zij is van mening aanspraak te hebben op € 20,00 per uur. Enkel als de thuisondersteuning alleen uit huishoudelijke hulp zou bestaan, wat niet het geval is, is een bedrag van € 14,50 per uur voor huishoudelijke hulp aan de orde.
Strikt genomen is er nog een vierde grond. Eisers voert tot slot namelijk nog aan dat het college ten onrechte geen proceskostenvergoeding in bezwaar heeft toegekend, omdat het primaire besluit is herroepen om redenen die het college te verwijten zijn.
Rechtbank over omvang maatwerkvoorziening
Naar het oordeel van de rechtbank wordt met de huidige indicatie op het punt van de maaltijdverzorging onvoldoende in de ondersteuningsbehoefte van eiseres voorzien. Voor het overige is de toegekende ondersteuning adequaat.
Waar zijn partijen het niet over eens?
Partijen zijn het niet eens over het antwoord op de vraag of het college eiseres voor de keus mag stellen de haar toekomende Thuisondersteuning óf volledig af te nemen in natura óf volledig in de vorm van een pgb.
Essentialia
Uit de rechtspraak (CRVB:2017:1803 en CRVB:2019:467) volgt dat de essentialia van het voorzieningenpakket moeten worden vastgelegd in een verordening. Volgens de rechtbank behoort ook de door het college gehanteerde systematiek voor Thuisondersteuning, waarbij het geheel van diensten enkel in één leveringsvorm wordt verstrekt, tot de essentialia. Het college licht ter zitting toe, dat de Thuisondersteuning in de Verordening 2020 is opgenomen. In de Verordening 2019, die gold ten tijde van het bestreden besluit, was dit echter nog niet het geval. Ten tijde van het bestreden besluit was het beoordelingskader bij thuisondersteuning neergelegd in beleid.
De rechtbank. Dat is in strijd met art. 2.1.3 lid 2 aanhef en onder b Wmo 2015; het bestreden besluit is in zoverre niet rechtmatig en genomen in strijd met de wet.
Passende maatwerkvoorziening
Het arrangement Thuisondersteuning kan op zichzelf genomen een passende maatwerkvoorziening zijn. Met zijn beleid dat het arrangement in alle gevallen in zijn geheel in één leveringsvorm moet worden afgenomen miskent het college echter de keuzevrijheid die is neergelegd in art. 2.3.6 lid 1 Wmo 2015. Zoals de Raad overweegt in CRVB:2018:3102 en zie ook CRVB:2019:3396 volgt uit de Memorie van Toelichting bij art. 2.3.6 Wmo 2015 dat iemand die zorg nodig heeft zoveel mogelijk ruimte hoort te krijgen om die zorg naar eigen wens in te vullen. Het pgb en zorg in natura zijn gelijkwaardige alternatieven en een gelijkwaardige toegang tot beide leveringsvormen is belangrijk.
De rechtbank. De verplichting om het arrangement in één van beide leveringsvormen af te nemen strijdt met de vrijheid om zelf te bepalen hoe de ondersteuning vorm krijgt en wie deze vervolgens kan bieden.
Redactioneel. De rechtbank komt logischerwijs niet meer toe aan een oordeel over de grond waarin eiseres stelt dat zij recht heeft op een tarief van € 20,00 per uur.
Geheel van verschillende diensten
Van belang is in dit verband ook dat het niet gaat om één ondeelbare maatwerkvoorziening, zoals het college betoogt, maar om een geheel van verschillende diensten. Als de situatie daartoe aanleiding geeft moet de mogelijkheid bestaan af te wijken van het beleid door per dienst een keuze te maken. Het college geeft met zijn huidige beleid dan ook geen juiste toepassing aan art. 2.3.6 Wmo 2015.
De rechtbank. Dit betekent dat het college eiseres ten onrechte de keuze voor huishoudelijke ondersteuning in natura heeft onthouden. Voor de toekomst moet dit hersteld worden.
Redactionele opmerkingen
Gaat het niet om één ondeelbare maatwerkvoorziening, dan heeft de betrokkene de keuzevrijheid tussen een maatwerkvoorziening in natura en een pgb. Dat volgt uit art. 2.3.6 Wmo 2015. Ik volg de rechtbank dan ook volledig in haar overwegingen.
Ondeelbare maatwerkvoorziening
De vraag is of er überhaupt ondeelbare maatwerkvoorzieningen zijn. En wat zijn ondeelbare maatwerkvoorzieningen eigenlijk? Een niet onbelangrijke vraag lijkt mij.
Onlosmakkelijk verbonden
Op de eerste plaats moet het gaan om maatwerkvoorzieningen die naar hun aard onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Dat lijkt mij logisch. Denk bijvoorbeeld aan dagbesteding en het noodzakelijke vervoer van en naar de locatie waar de dagbesteding wordt geboden. Of een hulpmiddel en de bijbehorende instandhoudingskosten. De restrictie dat bij deze combinaties van maatwerkvoorzieningen slechts één leveringsvorm kan worden gekozen komt volgens mij (ook) in strijd met de keuzevrijheid van art. 2.3.6 lid 1 Wmo 2015. Ze zijn weliswaar onlosmakelijk met elkaar verbonden, maar niet ondeelbaar.
Beschermd wonen en opvang
Eigenlijk kan ik me alleen bij beschermd wonen en opvang een “beletsel” in de keuzevrijheid bedenken in het kader van de ondeelbaarheid. Bij deze twee maatwerkvoorzieningen zit het ondeelbare in het wonen of verblijven in de opvang3 en de bijbehorende begeleiding waaronder die in de vorm van toezicht. Daar zou de huishoudelijke hulp overigens ook onder geschaard kunnen worden. Ik verwijs verder naar de begripsbepalingen van beschermd wonen en opvang in art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015 en de bijdragesystematiek als bedoeld in paragraaf 3 en 4 van hoofdstuk 3 van het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015.
De “component toezicht” is in ieder geval niet toegesneden op de individuele client, maar veeleer op de doelgroep die is aangewezen op een beschermende woonomgeving of opvang. Dat wil zeggen: het hoort nu eenmaal bij deze maatwerkvoorzieningen. Mede gelet op de begripsbepaling stel ik ook dat niet voor elke cliënt een aparte begeleider beschikbaar is. Verder is het zo dat deze ondersteuners in het algemeen ook de individuele begeleiding van de doelgroep voor hun rekening zullen nemen.
Passende bijdrage
De individuele begeleiding is qua aard verbonden aan beschermd wonen of opvang. Het college moet in ieder geval moet vaststellen dat de verstrekking (natura of pgb) een passende bijdrage is (art. 2.3.5 lid 4 Wmo 2015). Dat wil dus zeggen: het beschermd wonen maar ook het bijbehorende toezicht en begeleiding. En daar gaat het vaak mis. Indicaties voor beschermd wonen worden namelijk vaak gedaan in de vorm van een categorie;4 dit op basis van een gemiddelde behoefte aan begeleiding (toezicht en individueel). Deze systematiek is overgenomen uit of van de AWBZ-indicatie, maar we weten dat indicaties op basis van gemiddelden of klassen in strijd is met de wet.
Dagbesteding
Vooralsnog stel ik me wel op het standpunt dat dagbesteding wel in een aparte (lees individuele) indicatie kan worden gesteld. Dat wil zeggen als de cliënt daarop is aangewezen en de dagbesteding, die geboden wordt binnen het beschermd wonen, niet passend of toereikend is. Het zal vaak gaan om dagbesteding die door een andere organisatie (buiten het beschermd wonen) wordt geboden. Denk bijvoorbeeld aan dagbesteding als opstap naar werk voor degene die nog niet over arbeidsvermogen beschikt.
De praktijk
Bedenk nog wel dat veel gemeenten ook indicaties voor beschermd wonen afgeven voor cliënten die zelfstandig zijn gehuisvest en dus niet in de accommodatie wonen van de organisatie die het beschermd wonen biedt. Feitelijk gaat het vaak om ambulante ondersteuning.
Beschermd wonen ondeelbaar?
We kennen het standpunt van de rechtbank Overijssel voor wat betreft de niet ondeelbare maatwerkvoorzieningen. In RBOVE:2020:1041 betoogt het college, onder verwijzing naar RBDHA:2018:6965, dat het toegekende pakket voor beschermd wonen ondeelbaar is, maar de rechtbank komt niet toe aan een inhoudelijk oordeel hierover. Dat komt omdat het onderzoek niet is uitgevoerd conform de stappenplan-uitspraak van de Raad (CRVB:2018:819).
Het college heeft wel de hulpvraag beschreven en de beperkingen en problemen van eiser vastgesteld, maar vervolgens niet bepaald welke ondersteuning als gevolg daarvan naar aard en omvang nodig is. Ter zitting betoogt het college dat dit wel is gebeurd. Verwezen is naar bladzijde 3 van het bestreden besluit (zie r.o. 2.2) waarin volgens het college nauwkeurig is beschreven wat eiser nodig heeft. De rechtbank stelt echter vast dat het college in de bedoelde passage letterlijk de inhoud van de eiser toegekende maatwerkvoorziening heeft weergegeven. Het college heeft dus niet de in eisers situatie benodigde totale hulp geformuleerd, maar de hem toegekende voorziening beschreven, die niet eisers maar een gemiddelde zorgbehoefte weergeeft. Dit is in strijd met het te volgen stappenplan. De keus voor de voorziening kan immers pas gemaakt worden als het onderzoek volledig is afgerond.
RBDHA:2018:6965. Volgens de rechtbank is het inkopen van begeleiding bij beschermd wonen niet mogelijk. Het college heeft er met juistheid op gewezen dat de ZIN, verleend door [stichting X], een ondeelbaar totaalpakket van het wonen in een beschermende woonvorm, begeleiding en dagbesteding omvat. Deze rechtbank heeft in dat verband al eerder, namelijk in haar uitspraak RBDHA:2016:37075 geoordeeld dat het systeem van de Wmo 2015 niet toelaat dat een onderdeel van de maatwerkvoorziening beschermd wonen geleverd wordt in de vorm van een pgb en de rest in zorg in natura.
Ik sluit zeker niet uit dat het oordeel van de rechtbank Den Haag juist is. Het is alleen nog afwachten hoe de Raad hierover zal oordelen.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies