Voorwaarden verbinden aan het pgb. Is dat toegestaan?

De uitvoering van de Wmo 2015 en de Jeugdwet hebben in zes jaar voor veel jurisprudentie gezorgd.
Veel geschillen gaan over het persoonsgebonden budget; dit in diverse variaties.

Te meer aanleiding om ook in 2021 de studiedag over dit boeiende onderwerp weer in te plannen.¹ Op 4 maart staat de online Studiedag Wmo & Jeugdwet: van indicatie naar persoonsgebonden budget gepland.

Voorwaarden verbinden
Het is best begrijpelijk dat gemeenten voorwaarden willen verbinden aan het pgb om zo op een of andere manier (meer) grip te krijgen of te houden. Denk bijvoorbeeld aan voorwaarden ten aanzien van de kwaliteit. De rechtbank Limburg oordeelt onder meer over de vraag of dat is toegestaan (RBLIM:2020:8821).

De kwestie
Aan eiser is bekend met chronische luchtwegproblematiek, vasculaire problematiek in de benen en psychische klachten in de vorm van stemmingsstoornis, persoonlijkheidsstoornis en psychiatrische problematiek. Aan hem is een maatwerkvoorziening toegekend in de vorm van een pgb voor individuele begeleiding en groepsbegeleiding (dagbesteding) toegekend. Daarvoor had eiser een indicatie op grond van de AWBZ. Het college vraagt advies en mede op grond daarvan worden twee voorwaarden aan het pgb verbonden (zie verder hierna).

Noodzaak en kwaliteitseisen
In het advies staat welke ondersteuning voor eiser noodzakelijk is (ook qua omvang) en aan welke kwaliteitseisen de ondersteuning moet voldoen.

Noodzakelijke ondersteuning
Het gaat in het totaal 11 uur individuele begeleiding per week (waarvan twee uur onplanbare zorg) en vier dagdelen dagbesteding per week. Uit het advies blijkt dat eiser ondersteuning nodig heeft bij: opvang en mogelijkheid voor ventilatie, structuur van activiteiten, activering en afleiding, ondersteuning bij formele zaken, toeleiding naar een structurele dagbesteding en toeleiding naar een professioneel ondersteuner / behandelaar. Bij aanvang is volgens de adviseurs dagelijkse begeleiding noodzakelijk. Er is een verhoogde kans op escalatie, verwaarlozing, verslaving en agressie. De begeleiding verliep tot nu toe niet gestructureerd en kwam op wisselende tijden. Structuur is echter noodzakelijk bij eiser. Het per week plannen van afspraken en het bijhouden van een agenda is zinvol. Volgens de adviseurs zal ook onplanbare zorg nodig zijn. Er zijn vaak situaties waarbij de stress oploopt en eiser agressief gaat reageren. Tijdig ingrijpen kan escalatie voorkomen.

Kwaliteitseisen
Volgens de adviseurs moet een begeleider beschikken over aantoonbare GGZ-ervaring. Het dient een persoon te zijn die om kan gaan met verbaal agressief gedrag en overwicht moet kunnen bieden. Een begeleider uit het eigen netwerk is volgens de adviseurs niet aan te bevelen, omdat er een professional met aantoonbare GGZ-ervaring nodig is. Eiser wil per sé ondersteuning in de vorm van een pgb, omdat hij een persoon wil die bij hem past. Daar het een krachtig persoon dient te zijn, lijkt het moeilijk om iemand te vinden. Eiser zal hierbij geholpen moeten worden door een cliëntondersteuner, ervaringsdeskundige of zorgaanbieder. De begeleiding dient uitgevoerd te worden door meer dan één persoon. Voor resultaat is het noodzakelijk dat er continuïteit is, ook in het weekend, vakanties en bij uitval van een begeleider.

Zorgvuldig advies
Er is volgens de rechtbank geen aanleiding voor het oordeel dat het advies niet zorgvuldig tot stand is gekomen of dat dit advies niet concludent of anderszins onjuist is. De arts heeft eiser thuis bezocht, hij heeft twee maal telefonisch overleg gehad met de huisarts van eiser en heeft vervolgens alle aanwezige medische informatie van eiser in zijn beoordeling betrokken. Ook de indicatieadviseur heeft eiser thuis bezocht en heeft verschillende keren met verschillende personen overleg gevoerd. De rechtbank is verder van van oordeel dat eiser niet onderbouwt waarom de door de adviseurs geadviseerde 11 uur per week voor individuele begeleiding niet genoeg zou zijn. Als hij heeft bedoeld te zeggen dat de door hem genoemde zaken zoals het schoonhouden van zijn woning en het doen van boodschappen niet van die 11 uur per week kunnen worden gedaan, dan merkt de rechtbank hierover op dat de toegekende maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding voor 11 uur per week hiervoor niet bedoeld is. De beroepsgrond slaagt daarom niet.

Eiser over de voorwaarden
Eiser is van mening dat het college aan de toekenning van het pgb nodeloos bezwarende voorwaarden heeft verbonden, in die zin dat deze voorwaarden hem belemmeren om de voor hem noodzakelijke zorg te kunnen inkopen. Als verweerder “sterke personen met aantoonbare GGZ-ervaring” bedoelt, vindt eiser dit een veel te ruim criterium. Eiser is verder van mening dat hij het toegekende budget van € 7.800 per jaar voor groepsbegeleiding ook zou mogen besteden aan bezoeken aan de boeddhistische tempel in Huy (België).

Aanvulling gronden
De rechtbank ziet zich naar aanleiding van deze beroepsgrond geroepen gebruik te maken van haar bevoegdheid om op grond van art. 8:69 lid 2 Awb de rechtsgrond aan te vullen naar de vraag of het überhaupt mogelijk is om voorwaarden als hier aan de orde te verbinden aan een pgb.

Voorwaarden pgb
Het college heeft aan het pgb twee voorwaarden verbonden, namelijk:

1. 1. dat een ondersteuningsplan is ingediend uitgaande van de in het (externe) advies gestelde kwaliteitseisen dat door het college is goedgekeurd, en
   2. dat daadwerkelijk ondersteuning wordt verleend dan wel gebruikgemaakt wordt van reguliere dagbesteding die voldoet aan de in het (externe) advies gestelde kwaliteitseisen.

De wet
In art. 2.3.6 lid 1 Wmo 2015 is bepaald dat indien de cliënt dit wenst, het college hem een pgb verstrekt dat de cliënt in staat stelt de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, van derden te betrekken. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt een pgb verstrekt, indien:

1. 1. de cliënt naar het oordeel van het college op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit zijn sociale netwerk of van zijn vertegenwoordiger, in staat is te achten de aan een persoonsgebonden budget verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren;
   2. de cliënt zich gemotiveerd op het standpunt stelt dat hij de maatwerkvoorziening als persoonsgebonden budget wenst geleverd te krijgen;
   3. naar het oordeel van het college is gewaarborgd dat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren, veilig, doeltreffend en cliëntgericht worden verstrekt.

Niet bevoegd
De rechtbank is van oordeel dat noch in de tekst noch in de geschiedenis van totstandkoming van art. 2.3.6 Wmo 2015 aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het standpunt dat het college bevoegd is voorwaarden te verbinden aan een pgb, die verband houden met hetgeen bepaald is in het tweede lid onder a tot en met c van deze bepaling. Uit art. 2.3.6 lid 2 Wmo 2015 volgt dat een pgb moet worden verstrekt indien aan de in dat artikellid genoemde voorwaarden is voldaan.²
Het is aan het college om op grond van een daartoe strekkende aanvraag te beoordelen of aan de voorwaarden wordt voldaan en om daarna een besluit ter zake te nemen. De beoordeling of voldaan wordt aan de voorwaarden dient voorafgaand aan de toekenning van het pgb plaats te vinden en indien aan de voorwaarden wordt voldaan dient het pgb te worden verstrekt, en zo niet dan dient het pgb te worden geweigerd.
De rechtbank is van oordeel dat de Wmo 2015 geen ruimte biedt voor een verstrekking van het pgb onder voorwaarden die erop neer komen dat volgens verweerder met hetgeen de aanvrager met het pgb wenst in te kopen niet wordt voldaan aan art. 2.3.6 lid 2 Wmo 2015. De rechtbank wijst in dit verband op de memorie van toelichting (TK 33 841, nr. 3, paragraaf 3.7 Persoonsgebonden budget, pagina’s 37-39 en op p. 152). Hierin is vermeld waaraan een cliënt moet voldoen wil hij in aanmerking komen voor een maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb. Uit deze passages volgt niet dat de wetgever het oog heeft gehad op het verbinden van voorwaarden aan het pgb ten einde te bewerkstelligen dat aan het bepaalde in art. 2.3.6 lid 2 Wmo 2015 wordt voldaan. Op pagina 152 van de memorie van toelichting staat: “Het wetsvoorstel kent de mogelijkheid om een persoonsgebonden budget toegekend te krijgen, maar verbindt daaraan strenge voorwaarden. In het onderzoek, bedoeld in artikel 2.3.2, komt aan de orde in hoeverre de aanvrager in aanmerking kan komen voor een persoonsgebonden budget. Artikel 2.3.6, tweede lid, stelt het krijgen van een persoonsgebonden budget afhankelijk van drie voorwaarden; voorafgaand aan toekenning van het persoonsgebonden budget wordt getoetst of aan die voorwaarden is voldaan.”

Ten onrechte voorwaarden verbonden; rechtsgevolgen wel in stand
Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het college ten onrechte voornoemde voorwaarden aan de toegekende maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding en groepsbegeleiding heeft verbonden. Als het college van mening was dat niet aan een van de in art. 2.3.6 lid 2 Wmo 2015 genoemde voorwaarden voor het verstrekken van een pgb werd voldaan, had het college het pgb moeten weigeren. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten, omdat de periode inmiddels voorbij is en er geen financieel belang meer is.

Eerdere rechtspraak
Al eerder is door de rechtbank Gelderland uitspraak gedaan met gelijke overwegingen als die van de rechtbank Limburg, zie RBGEL:2016:5090. Het college had in die zaak een viertal (opschortende/ontbindende) voorwaarden aan het pgb verbonden. Ook de rechtbank Gelderland is van oordeel dat noch in de tekst noch in de geschiedenis van totstandkoming van art. 2.3.6 Wmo 2015 aanknopingspunten kunnen worden gevonden voor het standpunt dat het college, naast hetgeen al is bepaald het tweede lid onder a tot en met c van deze bepaling, bevoegd is aanvullende voorwaarden te stellen. Toekenning pgb onder opschortende of ontbindende voorwaarden niet toegestaan. De rechtbank verklaart het beroep en voorziet zelf in de zaak.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

1. er is accreditatie bij het SKJ aangevraagd ↩

2. zie ook CRVB:2018:3102 ↩