De rechtbank oordeelt in een tussenuitspraak over de weigering van een aanvraag om voorziening in de kosten van de woningaanpassing (RBGEL:2013:4390).
Annotatie door Ingeborg Lunenburg
Een gekantelde verordening onder de loep
In deze tussenuitspraak neemt de rechtbank een gekantelde Wmo-verordening onder de loep. Het gaat daarbij over de principiële vraag of het college, zonder toepasselijke weigeringsgrond in de verordening, bevoegd is de gevraagde voorziening te weigeren. Uit het procesverloop in de uitspraak blijkt dat belanghebbende en diens gemachtigde (met bericht) niet zijn verschenen en het college wel met maar liefst drie man/vrouw sterk.
Waar ging het om?
Belanghebbende is bekend met beperkingen door neurologische aandoeningen. Hij was eigenaar van een gelijkvloerse woning aan adres 1. In 2008 heeft hij een kavel gekocht aan adres 2 voor de nieuwbouw van en woning, met de oorspronkelijke bedoeling daar een gelijkvloerse aanbouw bij te bouwen. Die is echter nooit gerealiseerd. Belanghebbende stelt dat hij onvoorzien ernstige psychische klachten kreeg in zijn oude woning en dat hij op dringend advies van de huisarts is verhuisd. Hij had niet de intentie een beroep te doen op de Wmo. De aanbouw aan de nieuwbouwwoning op adres 2 wilde hij namelijk financieren uit de overwaarde van de woning aan adres 1. Die bleek echter moeilijk verkoopbaar en is uiteindelijk ver onder de oorspronkelijke waarde verkocht. Kort gezegd: het geld was op. In november 2010 verhuist belanghebbende met zijn gezin naar de nieuwe woning.
De aanvraag
Op 11 oktober 2011 dient belanghebbende een aanvraag in om twee trapliften en een vervoersvoorziening. Het college vraagt om advies. De adviseur concludeert dat belanghebbende in 2010 is verhuisd van een adequate naar een inadequate woning. Voor de tweede traplift naar de zolder acht de adviseur geen noodzaak aanwezig maar voor de traplift naar de eerste verdieping bestaat een medische noodzaak.
De beslissing
Het college weigert de aanvraag onder verwijzing naar een hele serie artikelen uit de Verordening die niet meer van kracht was. Het primaire besluit is immers in 2012 genomen en toen was er nieuw beleid van kracht, als ik het goed begrijp althans. In bezwaar handhaaft het college de weigering. Daar ligt artikel 4 Wmo, artikel 10 van de (geldende) Verordening en resultaat 2 van de (geldende) beleidsregels aan ten grondslag. Belanghebbende heeft volgens het college een onderzoek naar een concrete, meer geschikte woning ernstig bemoeilijkt omdat de woning aan adres 2 in 2008 is aangekocht alvorens in 2011 de woonvoorziening aan te vragen. Volgens het college behoort dit voor het risico van belanghebbende te blijven. Verder stelt het college dat een nader onderzoek niet afdoet aan het feit dat de woning aan adres 2 een ongeschikte woning blijft. Nu belanghebbende de woning aan adres 2 met wetenschap van problemen en onzekerheden heeft aangeschaft is hij dan ook zelf verantwoordelijk voor de situatie waarin hij terecht is gekomen, aldus het college.
Overwegingen van de rechtbank
De rechtbank schetst allereerst het wettelijk kader. Hierna ga ik in op de overwegingen van de rechtbank die leiden tot het doen van een tussenuitspraak waarbij het college de opdracht krijgt het motiveringsgebrek in het bestreden besluit te herstellen.
Niet in geschil
Tussen partijen is niet in geschil dat de woning aan adres 1 geschikt was vanwege de lichamelijke beperkingen van belanghebbende en de woning aan adres 2 niet. Verder leidt de rechtbank uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting af dat het oorzakelijke verband tussen de psychische dan wel psychosociale problemen en de verhuizing in feite niet worden bestreden. Belanghebbende is dus – volgens de rechtbank – verhuisd van inadequaat naar adequaat door de psychische problemen maar van adequaat naar inadequaat door lichamelijke beperkingen. Ik vraag me af dit onderscheid van belang is. Immers, ondervindt belanghebbende geobjectiveerde beperkingen in diens normale gebruik van de woning vanwege psychische dan wel psychosociale problemen, dan rust – in beginsel – de compensatieplicht op het college. Volgens mij gaat daar in deze zaak echter een vraag aan vooraf. Namelijk of het college de gevolgen van belanghebbendes keuze, om in 2008 het kavel voor de nieuwbouwwoning aan adres 2 aan te schaffen, thans kan tegenwerpen. Zo ja, dan blijft het risico van die keuze voor rekening van belanghebbende (vergelijk CRVB:2011:BQ2868, CRVB:2009:BI1913 en RBARN:2011:BT8400).
Terechte weigering?
Ik ben geneigd te stellen dat het college de aanvraag terecht heeft geweigerd, vooral omdat de nieuwbouwwoning (uiteindelijk) pas aan de lichamelijke beperkingen geschikt zou zijn met de nog te bouwen gelijkvloerse aanbouw. Hoe het ook zij, een eigenaar van een te verkopen woning behoort te weten en daar dan ook rekening mee te houden dat de verkoop met winst pas een feit is als de koop gesloten is. Hoewel belanghebbende stelt in 2008 onvoorzien ernstige psychische klachten te ondervinden, wordt er pas in 2010 verhuisd. Hoe acuut waren de ‘problemen’ dan? Waren er geen andere oplossingen mogelijk?
Afwijzingsgrond
In het bestreden besluit wijzigt het college het standpunt van de weigering. Daaraan ligt dan ten grondslag dat aan de compensatieplicht van artikel 4 Wmo ook de mogelijkheid is gelegen om een belanghebbende aan te spreken op zijn eigen verantwoordelijkheid. Volgens de jurisprudentie is de beoordeling van een gevraagde woonvoorziening in het licht van het in artikel 4 Wmo steeds afhankelijk van een weging van alle van belang zijnde feiten en omstandigheden (CRVB:2013:CA1401 en CRVB:2012:BW6810). De CRvB stelt zich daarbij op het standpunt dat een belangrijke reden aanleiding kan zijn voor toewijzing van de woonvoorziening als de aanvrager geen in redelijkheid van hem te vergen mogelijkheden heeft om zelf voor een passende oplossing te zorgen. In de Wmo speelt de eigen verantwoordelijkheid van burgers immers een grote rol (TK 2004/05, 30 131, nr. 3).
Uitleg rechtbank CRvB-jurisprudentie
De rechtbank wijst erop dat de vaste jurisprudentie over eigen verantwoordelijkheid steeds ziet op twee situaties. Als eerste de situatie(s) waarin de CRvB geen beperkingen aanwezig acht, dan wel van mening is dat deze er niet hadden hoeven te zijn. Ten tweede gaat het over de vraag of in bepaalde situatie(s) toepassing van de Verordeningsbepaling, op grond waarvan de aanvraag wordt geweigerd, toelaatbaar is gezien in het licht van de compensatieplicht. Er zijn drie uitspraken van de CRvB waarin belanghebbende de ‘eigen verantwoordelijkheid’ terecht krijgt tegengeworpen (CRVB:2013:CA2974, CRVB:2013:776 en CRVB:2012:BW6810). Twee daarvan gaan over woonvoorzieningen.
Eigen verantwoordelijkheid en woonvoorziening
In CRVB:2012:BW6810 had het op de weg van belanghebbende gelegen om de kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van de woning in het verkoopbedrag te verdisconteren. Let wel in deze zaak woonde belanghebbende nog in de aangepaste woning en waren zij en haar gezin nog niet verhuisd naar de 2de bedrijfswoning die inadequaat is. In CRVB:2013:776 had het (ook) op de weg van belanghebbende gelegen om de kosten die gemoeid zijn met het aanpassen van de woning in het letselschadebedrag te verdisconteren. Hoewel geen onderdeel van het geschil kan uit deze uitspraak worden afgeleid dat de kosten van de gevraagde woonvoorziening niets te maken hadden met de geleden schade uit onrechtmatige daad!
Vaste jurisprudentie?
Of gesproken kan worden van vaste jurisprudentie laat ik in het midden. Uit de inmiddels vier uitspraken over de eigen verantwoordelijkheid van de Raad maak ik wel op dat het telkens gaat om individuele casuïstiek. In de uitspraken zie ik verder een gelijkenis met de jurisprudentie waarin de gevolgen van keuzes door belanghebbenden voor eigen rekening en risico worden gelaten. Dat brengt mee voor zover beperkingen in de nieuw te betrekken woning zijn te voorzien, belanghebbende daar rekening mee moet houden. Gebeurt dat niet, dan is het college bevoegd de aanvraag te weigeren (CRVB:2013:CA0186 en CRVB:2012:BY5215). Voor situaties waarin belanghebbende niet anders kon dan inadequaat verhuizen (lees geen te vergen eigen oplossingen), rust de compensatieplicht op het college (CRVB:2013:CA1401).
Geen analoge toepassing
De rechtbank stelt zich op het standpunt dat de situatie in dit geval afwijkt van die als bedoeld in de jurisprudentie over de eigen verantwoordelijkheid omdat de Verordening hiervoor geen afwijzende bepaling kent. Er kan daarom geen sprake zijn van de toetsing aan de toelaatbaarheid van een dergelijke bepaling aan artikel 4 Wmo, aldus de rechtbank. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding voor een analoge toepassing van de bedoelde jurisprudentie omdat het rechtszekerheidsbeginsel zich verzet tegen een dergelijke materiele uitbreiding van afwijzingsgronden. In samenhang hiermee merkt de rechtbank nog op dat een andere interpretatie dan hiervoor genoemd niet kan omdat het de regelopdracht van artikel 5 Wmo aan de gemeenteraad overwegend nietszeggend zou maken.
Principiële rechtsvraag
In de opmerking van de rechtbank zit een principiële rechtsvraag besloten. Bedoeld de rechtbank nu dat in de Verordening (alle mogelijke) weigeringsgronden of beperkende voorwaarden omvatten om aanvragen te kunnen weigeren? Uit artikel 5 Wmo kan volgens mij niet zonder meer worden afgeleid dat onder de daar bedoelde voorwaarden ook die worden verstaan wanneer er geen voorziening wordt verleend. Ik noem twee voorbeelden waarin de aanvraag terecht is geweigerd zonder dat daar een grondslag voor was opgenomen in de Verordening.
Twee voorbeelden
- In CRVB:2013:CA2974 oordeelt de Raad dat van belanghebbende – in het kader van de eigen verantwoordelijkheid – kan worden verlangd dat hij de ophoging van zijn AWBZ-PGB gebruikt voor de inkoop van huishoudelijke hulp. Voor zover het AWBZ-PGB toereikend is om dat te financieren, is er geen noodzaak tot ondersteuning door het college.
- In CRVB:2013:2254 oordeelt de Raad dat het college terecht is uitgegaan van een anti-revaliderend effect van het verstrekken van een voorziening en daarom belanghebbende terecht niet voor hulp bij het huishouden in aanmerking heeft gebracht.
Kenbaarheid
Overigens ben ik in algemene zin wel van mening dat het de kenbaarheid van de toepassing van de (gekantelde) Verordening verhoogd. In mijn adviespraktijk stuur ik daar ook op aan omdat besluiten dan namelijk een grondslag hebben gebaseerd op een algemeen verbindend voorschrift. Toepassing daarvan kan vervolgens in geschil worden gebracht, hetgeen dus in de jurisprudentie het meeste voorkomt.
Opdracht van de rechtbank
De rechtbank kan niet anders concluderen dan dat de opdracht die is gelegen in artikel 4 Wmo niet op de uit vaste jurisprudentie voortvloeiende wijze door het college is onderzocht; een motiveringsgebrek. De behoeften en beperkingen en de relaties tussen beide moeten immers op minutieuze wijze in kaart worden gebracht. Verder zijn de beperkingen van belanghebbende – zowel lichamelijk als geestelijk – tussen partijen op zichzelf niet in geding.
Noodzaak tot ondersteuning versus onderzoeksplicht
Mijn inziens rust de onderzoeksplicht in het kader van artikel 4 Wmo niet eerder op het college als het evident is dat de noodzaak tot ondersteuning vaststaat (zie bijvoorbeeld CRVB:2013:CA2974). Dit brengt ook mee dat het op de weg ligt van belanghebbende om zijn aanvraag (desgevraagd) te onderbouwen. In deze zaak valt daar volgens mij ook onder dat belanghebbende aantoont dan wel aannemelijk maakt dat hij in 2008 niet anders kon dan het kavel voor de nieuwbouwwoning aan te schaffen.
Beginsel van bewijs?
Heeft belanghebbende met zijn stelling dat hij op dringend advies van zijn huisarts is verhuisd een beginsel van bewijs geleverd welke voldoende is om de onderzoeksplicht van artikel 4 Wmo op het college te laten rusten? Het lijkt mij (op basis van de uitspraak) te mager. Dit klemt temeer nu belanghebbende een enorm risico heeft genomen met de aankoop van het kavel zonder dat de andere woning al (met winst) was verkocht. In het kader van de eigen verantwoordelijkheid waren er zeker wel andere oplossingen denkbaar en mogelijk. Tenzij belanghebbende aantoont andere oplossingen te hebben onderzocht maar deze niet voorhanden zijn of van hem konden worden gevergd, geen noodzaak tot ondersteuning zou ik zeggen.
Pingback: Verordening Wmo 2015: zijn regels strijdig aan maatwerk? In tegendeel! | Uitvoering Wmo 2015