Derden in het sociaal domein. Wie zijn dat en wat zijn hun bevoegdheden?

Wetten in medebewind worden door gemeenten uitgevoerd. De drie belangrijkste wetten in het sociaal domein zijn: de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Participatiewet. Binnen het sociaal domein werken gemeenten samen met ‘derden’. Dat zijn private partijen die een onderdeel van een publieke taak van gemeenten uitvoeren. In juridische zin zijn de volgende vragen interessant. Is die samenwerking geborgd in wetten? Welke bevoegdheden hebben private partijen? En hoe gaat dit in de huidige praktijk?

Deze blog update is bijgewerkt. De uitspraak CRVB:2018:1113 is verwerkt bij de vraag wie de private partijen in het sociaal domein zijn en wat hun bevoegdheden zijn.

Inleiding
Antwoorden op deze vragen zijn mede van belang gelet op het advies van regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht prof. mr. M. Scheltema om de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te wijzigen. ((ik lees daarin ook de vooronderstelling dat de wetten in het sociaal domein door gemeenten thans op juiste wijze worden uitgevoerd. De vraag is of dat wel zo is)) Dat advies gaat – kort gezegd – over een verruiming ((ook qua termijn)) van de rechtsbescherming voor burgers ook ingeval een private partij bij de uitvoering van de wet betrokken is. De burger is in dit geval degene die ‘ondersteuning’ ontvangt op grond van (een van) de drie wetten. ((in de Wmo 2015 zijn dat cliënten, in de Jeugdwet ouders en/of jeugdigen en de Participatiewet zijn dat personen die recht hebben op bijstand maar ook niet-uitkeringsgerechtigden die aanspraak hebben op ondersteuning in de arbeidsinschakeling))

Een kort vooraf
In 2015 gaf de Rijksoverheid het startsein voor verregaande decentralisaties in het sociaal domein mede ook als onderdeel van de hervorming van de langdurige zorg. De Jeugdwet (nieuw), de Wmo 2015 als opvolger van de Wmo 2007 op en de Participatiewet heeft onder meer de Wet werk en bijstand vervangen. De decentralisatiegedachte van het Rijk is dat gemeenten (beter) in staat worden gesteld de zelfredzaamheid van burgers te stimuleren en daarbij – als dat nodig is – ondersteuning bieden om dat te faciliteren. Daarnaast kunnen gemeenten binnen de gedecentraliseerde kaders van wetten – volgens het Rijk – de dienstverlening op een andere manier vormgeven en dichter bij de burger organiseren. Zij kunnen daarbinnen ook inspelen op de rol die personen uit het sociale netwerk van de burger hebben of zouden kunnen hebben. Met de decentralisaties kunnen gemeenten voorzien in een integrale op maatwerk gerichte manier van werken. Pas dan kan maatwerk in de ondersteuning van (kwetsbare) burgers tot stand kan komen, aldus het Rijk. ((Brief aan Tweede Kamer, TK 2015-16, 34 477, nr. 1))

Integrale op maatwerk gerichte manier van werken
Als ik het goed begrijp stelt de decentralisatiegedachte van het Rijk de burger centraal. Want hoe het ook zij het gaat om maatwerk. Hoe komt dat maatwerk dan tot stand? Gemeenten zijn in ieder geval primair verantwoordelijk voor de uitvoering van wetten in medebewind. Daarbij wordt (doorgaans) samengewerkt met private partijen (zie ook verder hierna). Gemeenteambtenaren zullen namelijk niet zelf: huizen schoonmaken van cliënten, persoonlijke verzorging bieden aan jeugdigen of activiteiten verrichten in het kader van re-integratie in de arbeidsinschakeling. Hiervoor worden contracten gesloten met de private partijen.

In deze blog update komen de volgende vragen aan bod:

  1. Is de integrale manier van werken geborgd in de wetten van het sociaal domein?
  2. Wie zijn de private partijen in het sociaal domein en wat zijn hun bevoegdheden?

1. Integraal werken in het sociaal domein
Wat zeggen de wetten in het sociaal domein eigenlijk over de integrale manier van werken? Laten we per wet eens kijken hoe dat zit.

Wmo 2015
Deze wet is naar zijn aard complementair. De Wmo 2015 kent namelijk geen generieke weigeringsgrond. Dat wil zeggen een andere wet wordt als zogeheten voorliggende voorziening aangemerkt op grond waarvan de aanvraag wordt afgewezen. Ook de Wet langdurige zorg (Wlz) is geen voorliggende voorziening! Wel is in art. 2.3.5 lid 6 Wmo 2015 bepaald dat het college een maatwerkvoorziening kan weigeren als de client een Wlz-indicatie heeft dan wel daar aanspraak op kan maken. ((behoudens het overgangsrecht, zie schema))

Inventarisatiebepaling
Gelet op het complementaire karakter is in art. 2.3.2 lid 4 aanhef en onder f Wmo 2015 een inventarisatiebepaling opgenomen. Deze inventarisatie voert het college uit tijdens het onderzoek nadat de client zich heeft gemeld met een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. (zie schema)) Dat deze bepaling niet vrijblijvend is blijkt uit de opdracht voor het college bij de beslissing op de aanvraag in art. 2.3.5 lid 5 Wmo 2015. Daarin staat dat – als daar aanleiding voor is – het college de maatwerkvoorziening moet afstemmen op (onder meer) de genoemde wetten. ((zie schema)) Het gaat om: de Zorgverzekeringswet, de Jeugdwet en ondersteuning op grond van de Participatiewet.

Verwijzen?
Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat gemeenten de cliënt ook kunnen verwijzen naar een van die wetten. ((TK  2013/14, 33841, nr. 3, p. 150-151)) Vanwege het ontbreken van een generieke weigeringsgrond neem ik aan dat de grondslag van zo’n besluit gebaseerd moet zijn op het eigen-kracht-principe (lees ook: eigen verantwoordelijkheid) van de cliënt. Daarover zijn bij mij nog geen uitspraken bekend.

Beleidsplan
Hoewel bepalingen in het beleidsplan als bedoeld in art. 2.1.2 Wmo 2015 niet leiden tot zelfstandige aanspraken, toch een opmerking daarover. In het beleidsplan moet bijzondere aandacht zijn voor: zo integraal mogelijke dienstverlening (onder a), de samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders in dat kader (onder b) en de hoe de continuïteit van hulp gewaarborgd wordt, in het bijzonder voor degene die van de Jeugdwet overgaat naar de Wmo 2015 (onder c). Maar, zoals gezegd, vloeien hier geen besluiten uit voort en dus ook geen geschillen bij de bestuursrechter.

Jeugdwet
Deze wet kent niet het complementaire karakter van de Wmo 2015. In de Jeugdwet is namelijk wel een generieke weigeringsgrond opgenomen in art. 1.2 JW. Alleen begeleiding op grond van de Wmo 2015 kan niet als voorliggende voorziening worden aangemerkt op grond waarvan de aanvraag kan worden afgewezen (art. 1.2 lid 1 onder b tweede volzin JW).

Afstemmen met andere voorzieningen
Ook kent deze wet geen verplichting voor het college om te inventariseren of de jeugdhulp moet worden afgestemd op andere wetten. Wel geeft de wet een opdracht aan de gemeenteraad in dat kader. In art. 2.9 aanhef en onder b JW staat dat in de verordening moet worden vastgelegd hoe de toegang tot en de toekenning van de individuele voorziening wordt afgestemd met ((en niet ‘op’ gelet op het bepaalde in art. 1.2 JW)) andere voorzieningen van de genoemde wetten. Dat heeft vooral te maken met de bij wet verplichte afspraken die het college moet maken maken met verschillende partijen. Denk bijvoorbeeld aan: het ‘onderwijs’, de bij wet aangewezen verwijzers ((als bedoeld in art. 2.6 lid 1 aanhef en onder g JW: huisarts, medisch specialist en jeugdarts)) en zorgverzekeraars.

Beleidsplan
Ook hier nog een opmerking over het beleidsplan als bedoeld in art. 2.2 JW. Het beleid mag pas worden vastgesteld nadat een concept van dat plan in een op overeenstemming gericht overleg met ‘het onderwijs’ heeft plaatsgevonden. Ook hier geldt dat bepalingen in het beleidsplan niet leiden tot individuele aanspraken (lees: besluiten) en dus ook niet tot geschillen zullen leiden bij de bestuursrechter.

Participatiewet
Deze wet vormt net als de rechtsvoorgangers het sluitstuk van de sociale zekerheid en kent geen inventarisatiebepalingen over af te stemmen dienstverlening noch de verplichting voor het college om de bijstand of de ondersteuning in de arbeidsinschakeling af te stemmen op andere wetten. Ook deze wet kent – net als de Jeugdwet – een bepaling over voorliggende voorzieningen op grond waarvan de aanvraag om bijstand kan worden afgewezen (art. 15 PW).

Conclusie
Alleen de Wmo 2015 voorziet in wettelijke bepalingen over de integrale afstemming van de maatwerkvoorziening op andere wetten, althans als daar aanleiding voor is. Dit gelet op het complementaire karakter van die wet. Geschillen kan de cliënt voorleggen aan de bestuursrechter.
Dit betekent dus ook dat gemeenten – op het punt van integrale samenwerking – de decentralisatiegedachte van het Rijk bij de uitvoering van alle wetten in het sociaal domein niet kunnen (mogen) uitvoeren. Voor zover dat wel wordt gedaan, handelt de gemeente in strijd met de betreffende wet(ten). Er zijn bij mij nog geen uitspraken bekend in dat kader.
Wel publiceerde de Autoriteit Persoonsgegevens onderzoek op 15 februari jl. het bericht dat gemeenten bij de uitvoering van de Wmo 2015 en de Jeugdwet meer persoonsgegevens van mensen verzamelen dan noodzakelijk voor hun zorgvraag. Dit is in strijd met de privacywetgeving. Bij twee gemeenten onderzocht de AP de manier waarop zij persoonsgegevens verwerken in een zelfredzaamheidsmatrix (ZRM).

2. Wie zijn de private partijen in het sociaal domein en wat zijn hun bevoegdheden
In de wetten van het sociaal domein is bepaald dat gemeenten de uitvoering van de wet mogen uitbesteden aan derden, behoudens het vaststellen van rechten en plichten (zie art. 2.6.4 Wmo 2015, art. 2.11 JW en art. 7 lid 4 PW). Onder het vaststellen van rechten en plichten wordt de beslissing op de aanvraag verstaan maar het kan ook om een besluit gaan waarmee een eerder toegekend recht wordt ingetrokken of beëindigd alsmede het daarop gebaseerde onderzoek. Het gaat dan om belastende besluiten.

Laten we per wet eens kijken wie de private partijen kunnen zijn en welke bevoegdheden zij aan de wet(ten) of gemeentelijke regelgeving kunnen ontlenen.

Wmo 2015
Art. 2.1.1 Wmo 2015 bevat een belangrijke basisbepaling. Het artikel schrijft voor dat het gemeentebestuur zorg draagt voor maatschappelijke ondersteuning waaronder ook de kwaliteit en continuïteit van de voorzieningen. Daaronder worden algemene voorzieningen en maatwerkvoorzieningen verstaan. Is daarover een contract gesloten met een private partij, dan is dat een aanbieder in de zin van wet, die jegens het college gehouden is de voorziening(en) te bieden ((zie definitie in art. 1.1.1 lid 1 Wmo 2015)). Zoals gezegd staat art. 2.6.4 Wmo 2015 er niet aan in de weg om de uitvoering van de wet door derden te laten verrichten.

De uitvoering
Wat wordt verstaan onder de uitvoering van de wet? De toelichting op dit artikel is van belang. ((TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 161)) Het college kan de taken die het heeft op grond van de wet laten uitvoeren door ambtenaren. Denk bijvoorbeeld aan de uitvoering van het onderzoek en het verstrekken van een maatwerkvoorziening. De wetgever acht het verder onwenselijk om taken – die zozeer zijn verweven met de specifieke overheidsverantwoordelijkheid op grond van de Wmo 2015 – door derden te laten verrichten. Er worden ‘derden’ bedoeld die niet tot de overheid behoren. Aangenomen moet daarom worden dat de genoemde taken alleen binnen het publieke domein mogen worden uitgevoerd. Daarbij wijs ik ook op de redactie van art. 2.3.2 lid 1 Wmo 2015; er staat telkens dat het college de taken zoals omschreven in dat artikel (zelf) moet uitvoeren.

Mandaat verlenen
Het oorspronkelijk wetsvoorstel is bij amendement nr. 63 gewijzigd. Met dit amendement is art. 2.6.3 in de wet geïntroduceerd. De strekking van dit artikel is dat het college het vaststellen van rechten en plichten kan mandateren aan een aanbieder onder toepassing van Titel 10.1 Awb. Ook hier is de toelichting bij het artikel van belang. De indieners van het amendement beogen dat ook professionals die zijn betrokken bij de uitvoering van de Wmo 2015 in staat moeten worden gesteld om de rechten en plichten van de cliënt vast te stellen. Twee voorbeelden worden genoemd: de huisarts en de wijkverpleegkundige. Ik kan de voorbeelden in zijn geheel niet volgen. Immers, de huisarts en/of wijkverpleegkundige voeren de wet niet uit en zijn zeker niet als aanbieder in de zin van de wet te kwalificeren. Aangenomen moet worden dat in de toelichting geen sprake is van een limitatieve opsomming. Dat betekent dat het college ook aan een (deskundige) private partij – anders dan een aanbieder – het bedoelde mandaat kan verlenen. De private partij werkt feitelijk onder de verantwoordelijkheid van het college zodat de regie over de uitvoering van de publieke taken en de eventuele aansturing daarbij op het college rust. De ratio van het verlenen van het mandaat voor de vaststelling van rechten en plichten is dat de private partijen de deskundigheid hebben of vanuit hun professie over de benodigde kennis beschikken van waaruit zij kunnen beoordelen welke ondersteuning nodig is.

Wijlkteam
In de praktijk worden diverse publiekrechtelijke taken uitgevoerd door het zogeheten wijkteam. Zo’n wijkteam is meestal een private partij en de gekozen rechtsvorm is vaak een stichting. Bij de uitvoering van de Wmo 2015 is het uitvoeren van bepaalde taken door zo’n wijkteam dus niet toegestaan.

Jurisprudentie
De Raad oordeelt in CRVB:2018:1113 dat de Wmo 2015 niet in de weg staat aan het uitbesteden van de gehele voorbereiding van de te nemen besluiten. Zo’n derde geeft in voorkomende gevallen advies aan het college in de zin van Afdeling 3.3 Awb. Daarbij geldt wel dat steeds de op het college rustende verplichtingen in acht moeten worden genomen. Denk bijvoorbeeld aan de verplichting tot het verrichten van onderzoek als bedoeld in art. 2.3.2 Wmo 2015 nadat de cliënt zich heeft gemeld. ((TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 11))

Resultaatgericht beschikken
In de praktijk van de Wmo 2015 komt het veel voor dat gemeenten resultaatgerichte besluiten afgeven. ((Voor de jeugdwet kom ik dat in beperkte mate tegen)) Denk bijvoorbeeld aan het resultaat: een schoon en leefbaar huis, het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding of ondersteuning zelfstandig leven.

Invulling door de aanbieder
Strikt genomen weten bij deze manier van indiceren de client noch de aanbieder feitelijk niet welke ondersteuning in welke omvang geboden moet gaan worden. Maar zo gaat het natuurlijk niet in de praktijk. Met aanbieders zijn doorgaans afspraken gemaakt om – na bekendmaking van het besluit – in samenspraak met de client een ondersteuningsplan op te stellen.  Daarin wordt feitelijk invulling gegeven aan hoe de toegekende ondersteuning wordt geboden. Deze werkwijze kan leiden tot een verschoonbare termijn bij een termijnoverschrijding voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire resultaatgerichte besluit (CRVB:2017:3633).

Ondersteuningsplan onderdeel besluit
Inmiddels hebben gemeenten lering getrokken uit de rechtspraak. In veel gemeenten wordt echter nog steeds resultaatgericht beschikt maar maakt het door de aanbieder – in samenspraak met de cliënt – opgestelde ondersteuningsplan onderdeel uit van het eenzijdige publiekrechtelijke besluit. Niks mis mee zou je zeggen. Dat is nog maar zeer de vraag.

Objectieve maatstaf
Ik ga er nog steeds van uit dat de ‘concrete hoeveelheid ondersteuning’ ((zeker in geval van huishoudelijke hulp maar ook begeleiding. Ik verwacht overigens dat het indiceren in klassen bij begeleiding wel is toegestaan)) in het besluit het volgende moet omvatten:

  • welke concrete activiteiten verricht moeten worden; en
  • hoeveel tijd daarvoor nodig is; en
  • met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden.

Verder moet de ‘concretere hoeveelheid ondersteuning’ berusten op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek (CRVB:2016:1403CRVB:2017:3633RBZWB:2016:4867, RBGEL:2018:104 en 106). De Rechtbank Gelderland overweegt dat andere concrete, objectieve en meetbare indicatoren – in plaats van een tijdsindicatie – ook zijn toegestaan. ((ook daar slaagt het college overigens niet in)) Verder oordeelt de Rechtbank nog dat het college de feitelijke invulling van de maatwerkvoorziening overlaat aan de cliënt en de aanbieder. Bij het ontbreken van een daartoe strekkend mandaat als bedoeld in art. 2.6.3 Wmo 2015 geeft het college de besluitvorming ten onrechte (deels) uit handen.

Rechtbank Rotterdam
De Rechtbank Rotterdam wijkt af van deze lijn (RBROT:2018:1002). Door te indiceren in resultaatgebieden en het ondersteuningsplan onderdeel uit te laten maken van het indicatiebesluit, is volgens de rechtbank voldoende inzicht verschaft in de vraag op welke concrete wijze invulling wordt gegeven aan het bereiken van de resultaten: een schoon en leefbaar huis en het beschikken over schone, draagbare en doelmatige kleding en hoe met de te behalen resultaten een als compensatie te kwalificeren resultaat van de huishoudelijke verzorging kan worden verkregen. Dat de te besteden tijd (per activiteit) niet wordt vermeld, doet hier niet aan af.

Wat geldt als objectieve maatstaf
Uit de uitspraken CRVB:2016:1402 (r.o. 5.7.4) en CRVB:2016:1403 (r.o. 5.8.4) blijkt dat:

  • bij gebreke aan een objectieve maatstaf; en
  • als de bestuursrechter zelf kan voorzien als bedoeld in art. 8:72 lid 3 aanhef en onder b Awb,

deze aansluiting zal zoeken bij de laatste niet in geschil zijnde indicatie, dan wel de normen van het CIZ-protocol huishoudelijke verzorging. In CRVB:2007:BC1097 oordeelt de Raad dat de tijden in dat Protocol tot stand zijn gekomen in overleg met organisaties, behorende tot de Regiegroep Indicatiestelling AWBZ: Arcares, VGN, MEE, Per Saldo, CG Raad, LOT, Cliëntenbond en LOC. Daarmee berust de inhoud van dit protocol op een deskundige analyse van de zorgbehoefte van leefeenheden. Er zijn door gemeenten wel onderzoeken gedaan die resulteren in een nieuwe maatstaf. Of de resultaten van die onderzoek volgens de Raad kunnen gelden als objectieve maatstaf moet echter nog blijken.

Jeugdwet
Voor de uitvoering van de Jeugdwet ((voor wat betreft de taken binnen het niet-gedwongen kader)) geldt in het algemeen hetzelfde als wat hier over de Wmo 2015 is geschreven.

De uitvoering
De Jeugdwet kent de begrippen jeugdhulpaanbieders en jeugdhulpverleners (art. 1.1 JW). Een goede lezer ziet dat art. 2.11 JW niet gelijkluidend is aan art. 2.6.3 Wmo 2015. Echter de strekking is wel gelijk.

Mandaat verlenen
De zinsnede ‘behoudens het vaststellen van rechten en plichten’ in het oorspronkelijke art. 2.11 JW is komen te vervallen (Stb. 2016, 206). De wetgever wilde hiermee verduidelijken dat het college bevoegd is om deze taak te mandateren aan private partijen. Ik moet zeggen dat de wijziging het er juist niet duidelijker op heeft gemaakt.

Uitvoering door derden
Verder nog een opmerking over de opdracht van het college om te zorgen voor: een deskundige toeleiding naar, advisering over, en het bepalen van de aangewezen voorziening (art. 2.3 lid 1 JW). Dat artikel schrijft dus niet voor dat het college deze taken zelf moet uitvoeren, het mag daarom ook door deskundige ‘derden’ worden gedaan.

Wijkteam
In de praktijk worden diverse publiekrechtelijke taken uitgevoerd door het zogeheten wijkteam. Zo’n wijkteam is meestal een private partij en de gekozen rechtsvorm is vaak een stichting. Voor de uitvoering van de Jeugdwet hoeft dat dus niet bij alle ‘publieke taken’ tot juridische problemen te leiden.

Participatiewet
Voor de uitvoering van de Participatiewet geldt in het algemeen hetzelfde als wat over de Wmo 2015 is geschreven. Op grond van deze wet kan aanspraak bestaan op een bijstandsuitkering en/of op ondersteuning bij de arbeidsinschakeling.

De uitvoering
Voor wat betreft dat laatste zal het college private partijen opdracht geven voor de feitelijke activiteiten gericht op inschakeling in de arbeid. Denk bijvoorbeeld aan re-integratieburo’s.

Mandaat verlenen
Het vaststellen van rechten en plichten is – net als in de Wmo 2015 en de Jeugdwet – voorbehouden aan het college. In de zogeheten kerntaken-jurisprudentie op grond van de Participatiewet oordeelt de Raad dat de gemeente haar kerntaken bij de uitvoering van de bijstand, zoals de preventie van bijstandsfraude, niet mag uitbesteden aan een commercieel bedrijf. Denk in dit kader aan: dossieronderzoek, verrichten van waarnemingen, afleggen van huisbezoeken, het horen van betrokkenen en het uitbrengen van advies om de bijstand in te trekken en eventueel terug te vorderen. Dit zijn onmiskenbaar werkzaamheden die vallen onder de kerntaken die binnen het publieke domein moeten worden uitgevoerd en dus niet mogen worden uitbesteed aan een privaat bedrijf (zie bijv. CRVB:2014:2947 en CRVB:2017:3121). Het is van belang dat het college kenbaar de regie of aansturing blijft behouden over de publieke taken. Is dat niet het geval, dan worden de onderzoeksbevindingen aangemerkt als onrechtmatig verkregen bewijs (CRVB:2015:4541-T en CRVB:2017:685-T). Besluiten mogen (kunnen) daar dus niet op worden gebaseerd.

Conclusie
Gemeenten moeten bij de uitvoering van wetten in het sociaal domein per wet nauwkeurig beoordelen welke taken wel en welke niet door private partijen mogen worden uitgevoerd en onder welke voorwaarden dat moet worden vormgegeven. Dit gelet op de bevoegdheid die aan deze ‘derden’ kan worden toebedeeld. Gebeurd dat niet op juiste wijze, dan zal het besluit bij de bestuursrechter stranden. ((vernietiging, zelf voorzien of een tussenuitspraak)) Rechtbanken zijn verdeeld over het – kort gezegd – resultaatgericht beschikken. Ik hoop dat de Raad zich hierover op korte termijn zal uitlaten.
Verder ben ik nog niet overtuigd van de noodzaak tot wijziging van de Awb, zoals door Scheltema wordt bepleit. Ik denk dat het eerst zaak is dat de wetten correct worden uitgevoerd dan wel dat de wetgeving wordt aangepast zodat gemeenten ook daadwerkelijk de bevoegdheid krijgen om invulling te geven aan de wens van het Rijk.   

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

*