CRVB:2025:876
verschenen in USZ 2025/209
Inhoudsindicatie
Het college heeft de Wmo-aanvraag van appellante afgewezen, omdat de klachten van appellante behandelbaar zijn en dat appellante gebruik kan maken van behandeling op basis van de Zvw. Onder ‘eigen kracht’ wordt ook verstaan aanspraak maken op voorzieningen die op grond van een andere wettelijke regeling bestaan, waaronder de Zvw. Het college heeft bij de besluitvorming ten onrechte volstaan met de verwijzing naar het medisch advies. Het college heeft namelijk onvoldoende onderzocht of, uitgaande van de hulpvraag en de vastgestelde beperkingen, bij appellante naast behandeling op grond van de Zvw nog behoefte bestaat aan individuele begeleiding. Het bestreden besluit is dan ook niet zorgvuldig voorbereid en het berust niet op een deugdelijke motivering.
Noot
1. In de hier opgenomen uitspraak oordeelt de CRvB over de vraag of het college de aanvraag om een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding in de vorm van een pgb mocht afwijzen. Het besluit is gebaseerd op het standpunt van het college dat behandeling op grond van de Zvw voorliggend is. Waarom deze noot? Net als in deze uitspraak zie ik in mijn uitvoeringspraktijk dat eenzelfde standpunt vaak wordt gehanteerd. Ook therapeutische of medische doelen worden vaak gebruikt als weigeringsgrond.
2. Waar gaat het om? Appellante heeft een eetstoornis. Zoals gezegd heeft het college de door appellante gevraagde maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding in de vorm van een pgb afgewezen, omdat behandeling op grond van de Zvw voorliggend is. Op het moment van de aanvraag krijgt appellante al ondersteuning vanuit Bodytolk, een organisatie gespecialiseerd in eetproblematiek. Zij wil voor deze ondersteuning een pgb ontvangen. Het college vraagt een deskundigenadvies. In de kern komt de vraagstelling van het college aan de medisch adviseur neer op het volgende: is appellante uitbehandeld en kan behandeling op grond van de Zvw van haar worden gevergd? Volgens de medisch adviseur zijn de klachten van appellante nog behandelbaar en is behandeling door gecertificeerd zorgpersoneel aangewezen. Dat kan behandeling zijn door de GGZ, maar ook behandeling door een andere gecertificeerde behandelaar, aldus de adviseur. En toch gaat het mis.
3. Waarom gaat het mis? Dat een onderzoek na de melding moet voldoen aan de zogeheten stappenplanuitspraak wordt bekend verondersteld (CRvB 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819, <<USZ>> 2018/161, m.nt. M.F. Vermaat). En ook dat de uitkomsten van het onderzoek in beginsel de grondslag vormen voor de beslissing op de aanvraag, als die wordt ingediend (bijv. CRvB 18 mei 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1402). Volgens de CRvB heeft het college bij de besluitvorming ten onrechte volstaan met de verwijzing naar het medisch advies. Want er is onvoldoende onderzocht of bij appellante naast behandeling op grond van de Zvw nog behoefte bestaat aan individuele begeleiding. Hierbij uitgaande van de hulpvraag en de vastgestelde beperkingen. Uit de uitspraak blijkt overigens niet welke beperkingen (in de zin van de Wmo 2015) het college heeft vastgesteld. Hoe het ook zij, het college mag op herexamen. En zal alsnog onderzoek moeten (laten) doen dat bestaat uit de inventarisatie of en, zo ja, bij welke concrete activiteiten, gericht op het bevorderen van de zelfredzaamheid en participatie, appellante mogelijk begeleiding nodig heeft en hoeveel tijd daarmee is gemoeid. De concrete ondersteuning die zij bij Bodytolk heeft gehad kan worden betrokken bij het onderzoek. Maar de aard en omvang van die ondersteuning hoeft niet ook eenzelfde te zijn als de uitkomst van het door het college te verrichten onderzoek.
4. De afbakening tussen de Zvw en de Wmo 2015 is niet eenvoudig. Dit blijkt ook uit de rechtspraak; het leidt regelmatig tot hoofdbrekens. Te beginnen met de enkele ‘verwijzing’ naar dat andere domein. De stelling dat een gewenste aanspraak ten laste van de Zvw komt, kan alleen standhouden als daaraan een onderzoek ten grondslag ligt naar de specifieke hulpvraag, de inhoud en omvang van de bij of krachtens de Zvw geboden zorg en in hoeverre deze zorg voorziet in de hulpvraag van betrokkene (CRvB 7 april 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:758, <<USZ>> 2021/157, CRvB 23 februari 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:441, <<USZ>> 2022/92, CRvB 31 mei 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1046 <<USZ>> 2023/221, m.nt. R. Imkamp). Uit de hiervoor aangehaalde rechtspraak volgt dus dat het college zo nodig contact moeten zoeken met de zorgverzekeraar ter verkrijging van duidelijkheid over een mogelijke aanspraak op de voorziening. Dit sluit aan bij de integraliteitsgedachte en de afstemmingsgedachte van de wetgever (respectievelijk art. 2.3.2 lid 4 onder f Wmo 2015, art. 2.3.5 lid 5 Wmo 2015). En dan het volgende. Behandeling is niet voorliggend op het verstrekken van een maatwerkvoorziening (CRvB 2 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1508, <<USZ>> 2023/250). Ook in de hier opgenomen uitspraak oordeelt de CRvB dat dergelijke besluitvorming geen standhoudt. En tot slot; de therapeutische (of medische) doelstelling. Daaronder wordt (eenvoudig gezegd) verstaan dat een (gevraagde) maatwerkvoorziening gericht is op het oplossen of verminderen van gezondheidsklachten. Hoe verhoudt dit zich tot de compensatieplicht op grond van de Wmo 2015?
5. Op de eerste plaats is niet toegestaan om de personenkring in te perken tot personen die door een ziekte of gebrek beperkingen ondervinden in de zelfredzaamheid of participatie (bijv. CRvB 21 februari 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:418, <<USZ>> 2024/109, CRvB 30 oktober 2024, ECLI:NL:CRVB:2024:2092, <<USZ>> 2024/342). Dat was onder de Wmo, die gold tot 2015, niet anders (CRvB 29 april 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BI6832, <<USZ>> 2009/200). Het college moet vaststellen of klachten (problemen) die betrokkene heeft leiden tot beperkingen in de zin van de Wmo 2015. Dat een maatwerkvoorziening een positief effect heeft op de gezondheid is voor de Wmo 2015 niet relevant. Het werken aan bijvoorbeeld conditie is geen resultaatgebied waar de Wmo 2015 voor verantwoordelijk is (CRvB 21 oktober 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:2644, CRvB 31 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1446). Kunnen therapeutische (medische) doelen naast beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie toch leiden tot een noodzaak om een maatwerkvoorziening te verstrekken? Uit de rechtspraak blijkt van wel. Ik noem twee voorbeelden. De eerste gaat over een aanvraag om een elektrische fiets met zware trapondersteuning (CRvB 23 juni 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1595). In dit geschil zijn verklaringen van de cardioloog en medisch fysioloog van doorslaggevende betekenis geweest. Betrokkene heeft een medisch gelimiteerde inspanningscapaciteit en fietsen is een heel goede oefening en inspanning om in beweging te blijven. Met een gewone fiets zal betrokkene snel moe zijn waardoor van enige conditieopbouw weinig tot geen sprake zal zijn. Ook zal zijn actieradius zeer beperkt zijn. Omdat het voor betrokkene onmogelijk is zich met een gewone fiets te verplaatsen zal hij, zonder elektrische fiets met zware trapondersteuning, niet kunnen participeren in de maatschappij. Het college mocht de aanvraag niet afwijzen. Zie ook CRvB 26 mei 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:1268, <<USZ>> 2021/241 over een aanvraag om een sta- en ligfunctie op een elektrische rolstoel die ten onrechte is afgewezen. Het tweede voorbeeld gaat over begeleiding. Een risico op zelfverwaarlozing kan aanleiding zijn om begeleiding te indiceren (CRvB 30 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3471). In deze zaak acht de door de rechtbank benoemde deskundige betrokkene in staat om zonder verdere ondersteuning thuis te functioneren. Dit op basis van zijn adequate omgang met de problemen, met inachtneming van zijn klachten. De CRvB bevestigt de aangevallen uitspraak. Tot slot noem ik een laatste uitspraak waaruit blijkt dat het al of niet aanwezig zijn van een therapeutische doelstelling niet het criterium is dat het college moet beoordelen. Volgens de CRvB gaat het om de mate waarin een (gevraagde) voorziening een passende bijdrage vormt aan de zelfredzaamheid en participatie van de betrokkene (CRvB 23 februari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:349, <<USZ>> 2023/87, m.nt. C.W.C.A. Bruggeman). Wat is dan de grondslag van het besluit als van betrokkene ook gevergd kan worden ggz-behandeling te ondergaan? Getuige de rechtspraak is dat geen kwestie of het binnen de reikwijdte van de Wmo 2015 valt. Het verloopt via de weg van de eigen kracht.
6. In deze zaak wordt de uitspraak genoemd waarin de CRvB voor het eerst die lijn heeft uitgezet (CRvB 31 mei 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1046, <<USZ>> 2023/221, m.nt. R. Imkamp). Er kwam antwoord op de vraag hoe de Wmo 2015 zich verhoudt tot andere wetten. Volgens de CRvB mag de ‘verwijzing naar andere wetten’ worden afgedaan op grond van eigen kracht. Het gaat bij eigen kracht om dat wat binnen het vermogen van de betrokkene ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie te komen. De betrokkene zal zich in hoge mate moeten inspannen om dat aan te wenden wat binnen zijn eigen bereik ligt om zelf in zijn behoefte op het gebied van maatschappelijke ondersteuning te voorzien betrokkene moet doen wat binnen zijn vermogen ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie te komen. Concreter wordt het in CRvB 2 augustus 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1508, <<USZ>> 2023/250. Daarin oordeelt de CRvB dat als er nog reële mogelijkheden voor behandeling op grond van de Zvw aanwezig zijn, van een cliënt mag worden verwacht dat hij van deze behandelmogelijkheden gebruik maakt en dat hij zich ten volle inspant om de behandeling optimaal te laten verlopen (CRvB 28 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT7241, CRvB 16 mei 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1444). Dat is niet vreemd, want bijvoorbeeld ggz-behandeling kan op zich geen maatschappelijke ondersteuning zijn. Maar gebruikmaking van zo’n behandeling kan wel leiden tot vermindering in de beperkingen van de zelfredzaamheid of participatie waarvoor begeleiding (tijdelijk) kan worden toegekend. Een soort communicerende vaten zou je kunnen zeggen. Begeleiding kan ondersteunend zijn voor de behandeling, aldus de CRvB. Dit laat onverlet dat het college moet onderzoeken of naast de te volgen behandeling een (tijdelijke) behoefte aan maatschappelijke ondersteuning bestaat, maar ook of dat het geval is nadat de behandeling is afgerond. Om vast te stellen voor welke klachten in beginsel behandeling is aangewezen kan het zogeheten ‘plegen te bieden criterium’ helpend zijn. Voor sommige zorgvormen wordt in de regelgeving verwezen naar bepaalde typen zorgverleners in combinatie met die term. In art. 2.4 lid 1 Bzv staat dat geneeskundige zorg de zorg omvat die onder meer huisartsen, medisch-specialisten, klinisch-psychologen plegen te bieden. De beroepsgroep van de in de regelgeving genoemde zorgverlener levert de zorg op een manier die de betreffende beroepsgroep als professioneel juist beschouwt.
7. Tot slot. De CRvB wijdt nog een rechtsoverweging aan verwachtingsmanagement, bestemd voor appellante. Zij moet er rekening mee houden dat een (eventueel) te verstrekken maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding in de vorm van een pgb mogelijk niet strekt tot volledige vergoeding van de door haar gemaakte kosten bij Bodytolk. Hierbij is ook van belang dat er maximale uurtarieven gelden bij de vaststelling van de hoogte van het pgb voor individuele begeleiding. Een deel van de gemaakte kosten zal daarom mogelijkerwijs voor rekening van appellante blijven.