De uitvoering van beschermd wonen leidt nog steeds tot veel vragen in mijn uitvoeringspraktijk. Opvallend is echter dat er nog steeds bijna geen (gepubliceerde) uitspraken zijn over geschillen. De rechtbank Zeeland-West-Brabant doet een tussenuitspraak waar de toepassing van het overgangsrecht in geschil is (RBZWB:2018:278).
Waar gaat het over
Eiser woont in een beschermde woonomgeving. Hij heeft op grond van de AWBZ een indicatie voor een Zorgzwaartepakket (ZZP) GGZ 5C, klasse 7 (= 7 etmalen per week). Het gaat om AWBZ-zorg waarvan op 7 juli 2011 is vastgesteld dat eiser deze nodig heeft. Deze indicatie loopt tot en met 6 juli 2026. De zorg wordt ingekocht met een persoonsgebonden budget (pgb). Omdat de leveringsvorm pgb op grond van art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 ingaande 1 januari 2016 is vervallen, besluit het college (hangende het onderzoek) dat het pgb ongewijzigd wordt voortgezet tot 30 april 2016.
Verzoek tot verlenging
Eiser doet een aanvraag voor voortzetting van het pgb ná de eerder besloten einddatum van 30 april 2016. Het college indiceert ingaande 1 mei 2016 beschermd wonen voor 7 etmalen per week (ZZP 4, zonder begeleiding groep), in de vorm van een pgb.
Beroep
Betrokkene is het niet eens met dit besluit maar het college verklaart het bezwaarschrift van eiser ongegrond en zo komt hij in beroep. Hij voert aan dat het bestreden besluit in strijd is met het overgangsrecht. Verder stelt hij dat de indicatie (en de daaruit voortvloeiende hoogte van het pgb) te laag is om de benodigde zorg1 in te kunnen kopen.
Overgangsrecht (wettelijke bepalingen)
De rechtbank haalt de relevante wettelijke bepalingen over het overgangsrecht aan. In de serie Beschermd wonen schreef ik al eerder over de (onduidelijke) overgangsbepalingen.
In r.o. 3 van de uitspraak worden de volgende bepalingen aangehaald:
- Art. 8.1 lid 1 onder c Wmo 2015 bepaalt (kort gezegd) dat de aanspraken op zorg, als bedoeld in art. 6 lid 1 AWBZ, met ingang van 1 januari 2015 niet omvatten verblijf in een instelling met samenhangende zorg voor een persoon met een psychiatrische aandoening of beperking als bedoeld in art. 9 Besluit zorgaanspraken AWBZ.2
- Art. 8.4 lid 1 Wmo 2015 is bedoeld voor verzekerden aan wie een AWBZ-indicatiebesluit is afgegeven waarin is vastgesteld dat hij is aangewezen op zorg als bedoeld art. 8 lid 1 onder c Wmo 2015 (zie hiervoor). Deze verzekerde geniet de bescherming van het overgangsrecht. Ingaande 1 januari 2015 is het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is verantwoordelijk voor bieden van beschermd wonen.3 Het overgangsrecht is erin gelegen dat de aanspraak bestaat gedurende de looptijd van het indicatiebesluit, doch ten hoogste tot een bij koninklijk besluit vast te stellen tijdstip dat niet eerder is gelegen dan 1 januari 2020. Dit is alleen anders als de looptijd van de AWBZ-indicatie korter is. Art. 8.4 lid 2 Wmo 2015 bepaalt dat art. 8.3 lid 2, lid 3 en lid 5 tot en met lid 7 Wmo 2015 van overeenkomstige toepassing is.
- Art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 is bedoeld voor verzekerden in lid 1 van dat artikel aan wie een pgb is verstrekt op grond van art. 44 lid 1 onder b AWBZ. Zij behouden hun recht op een pgb, jegens het college van de gemeente waarvan zij ingezetene zijn, tot ten hoogste 1 januari 2016.
Het geschil
Partijen zijn verdeeld over de vraag hoe het overgangsrecht moet worden uitgelegd. En dan meer specifiek of art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 alleen ziet op het pgb (de leveringsvorm) of ook op de indicatie die op grond van de AWBZ is afgegeven.
Het oordeel
Allereerst stelt de rechtbank vast dat op grond van de Wmo 2015 eerst moet worden vastgesteld op welke maatwerkvoorziening iemand recht heeft. Pas daarna kan de client, in beginsel, zelf kiezen of hij de maatwerkvoorziening in natura wil ontvangen of in de vorm van de pgb. Daarmee kan hij de zorg4 zelf inkopen. De rechtbank verwijst naar de uitspraak CRVB:2009:BK5653 die onder de AWBZ tot stand is gekomen. Ingevolge de Wmo 2015 moet er dus (ook) onderscheid worden gemaakt tussen de vaststelling van de maatwerkvoorziening (in natura) en de realisatie van de zorg5 (de leveringsvorm, natura of pgb).
De AWBZ-indicatie en het overgangsrecht
Voor eiser is op grond van de AWBZ een indicatie gesteld voor beschermd wonen ZZP GGZ 5C met een geldigheidsduur tot en met 6 juli 2026. Dat is AWBZ-zorg waarvan op 7 juli 2011 is vastgesteld dat eiser die nodig heeft. De levering van deze zorg is een pgb. Het overgangsrecht zorgt ervoor dat verkregen rechten tijdelijk worden behouden. In dat kader bepaalt art. 8.4 lid 1 Wmo 2015, kort gezegd, dat iemand met een indicatie voor beschermd wonen een overgangsregeling geldt van in ieder geval 5 jaar, tenzij de indicatie eerder afloopt. Voor eiser betekent dit dat het overgangsrecht tot in ieder geval 1 januari 2020 doorloopt. Nu eiser een pgb ontvangt is ook art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 van toepassing. Daarin is geregeld dat per 1 januari 2015 recht blijft bestaan op het eerder vastgesteld pgb voor ten hoogste 1 jaar, dus tot 1 januari 2016.
Standpunt college en eiser
Het college stelt zich op het standpunt dat zij de indicatie van eiser per 1 mei 20166 gewijzigd mocht vaststellen op ZZP 4. Volgens het college vloeit deze bevoegdheid voort uit art. 8.3 Wmo 2015. Eiser daarentegen stelt zich op het standpunt dat zijn eerder op grond van de AWBZ verkregen ZZP GGZ C5 doorloopt tot in ieder geval 1 januari 2020 op grond van art. 8.4 lid 1 Wmo 2015. Verder stelt eiser dat het college enkel de bevoegdheid heeft om al op 1 januari 2016 de hoogte van het pgb opnieuw te beoordelen. Volgens eiser is dat geregeld in art. 8.3 lid 3 Wmo 2015.
De rechtbank
De rechtbank stelt aldus vast – en tussen partijen is dat ook niet in geding – dat voor eiser de voorheen op grond van de AWBZ verkregen indicatie voor beschermd wonen een overgangsregeling geldt van vijf jaar tot 1 januari 2020 (art. 8.4 lid 1 Wmo 2015).
Terug naar het geschil
Nu de zorg7 aan eiser wordt geleverd in de vorm van een pgb, het volgende. Er moet beoordeeld worden of de veel kortere overgangsregeling van art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 alleen ziet op het vastgestelde pgb (de leveringsvorm), zoals eiser stelt, of ook op de indicatie, zoals het college stelt.
Wettekst en toelichting
De rechtbank oordeelt dat de tekst van de onderhavige artikelen in de Wmo 2015 niet expliciet duidelijkheid geven. Daarom moet de tekst beoordeeld worden in samenhang met de kenbare bedoeling van de wetgever. Uit de Memorie van Toelichting (MvT) bij de Wmo 2015 blijkt dat art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 is opgenomen om de aanspraak op pgb veilig te stellen gedurende een overgangstermijn. In de MvT is daarover het volgende opgemerkt:
TK 33 841, nr. 3, p. 200 (artikelsgewijs). In het derde lid8 is een toegespitste overgangsregeling opgenomen voor personen die ervoor hebben gekozen hun zorgaanspraak tot gelding te brengen door zelf met een pgb zorg in te kopen. Ook voor deze personen is bepaald dat zij recht hebben op voortzetting van de bestaande situatie (het pgb) gedurende de looptijd van het indicatiebesluit, doch uiterlijk tot het einde van 2015. Deze bepaling is noodzakelijk omdat de formulering van het eerste lid met de woorden «gelden de rechten en plichten met betrekking tot het tot gelding brengen van de aanspraak op zorg die aan het indicatiebesluit zijn verbonden» niet ziet op de situatie waarin iemand ervoor heeft gekozen niet zijn aanspraak op zorg (in natura) tot gelding te brengen, maar een pgb heeft aangevraagd en verkregen.
Volgens de rechtbank volgt uit deze toelichting dat het overgangsrecht van art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 is opgenomen vanwege het gebruik van de zorg middels een pgb en dus alleen gegeven is voor het pgb. In deze toelichting wordt immers ook onderscheid gemaakt tussen de zorgaanspraak en de leveringsvorm. De rechtbank is van oordeel dat art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 het overgangsrecht van art. 8.4 lid 1 Wmo 2015, geldend voor het indicatiebesluit, niet aantast. Dit gegeven de toelichting van art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 en nu in dat artikel uitsluitend wordt verwezen naar het pgb. Zou hier anders over worden gedacht, dan zou dit betekenen dat de bescherming die de wetgever heeft willen geven aan personen die zijn aangewezen op beschermd wonen, niet van toepassing is op mensen die hebben gekozen voor een pgb. Volgens de rechtbank blijkt op geen enkele manier uit de MvT dat dit de bedoeling is geweest van de wetgever. De rechtbank verwijst naar de volgende onderdelen van de MvT.
TK 33 841, nr. 3, p. 201 (artikelsgewijs). Beschermd wonen is echter een aanspraak op intramurale zorg. Betrokkenen verblijven – soms gedurende vele jaren – in een instelling voor beschermd wonen. Uit een oogpunt van zorgvuldige belangenafweging is het niet goed verdedigbaar de aanspraak van deze cliënten te doen eindigen op een zelfde termijn als geldt voor de extramurale zorg. Tegelijk is het wenselijk ook voor deze aanspraak bestaande rechten niet ten eeuwigen dage ongewijzigd te prolongeren. Om die reden is voorzien in een overgangstermijn die ten minste vijf volle kalenderjaren zal belopen. (…)
TK 33 841, nr. 3, p. 201 (artikelsgewijs). Het eerste lid voorziet erin dat personen die op 1 januari 2015 verblijven in een instelling voor beschermd wonen, in die instelling kunnen blijven wonen zolang hun indicatie daarvoor geldt. Indien de indicatie nog voor meer dan vijf jaren geldt, houden zij in elk geval tot de eerste dag van het zesde jaar na inwerkingtreding van de wet recht op beschermd wonen en mogelijk zelfs ook daarna nog. (…)
Uit deze toelichting kan volgens de rechtbank niet worden opgemaakt, dat de wetgever voor ogen heeft gehad om bij de toepassing van het overgangsrecht voor personen met een indicatie voor beschermd wonen een onderscheid te maken tussen mensen met een pgb en mensen die hun zorg in natura ontvangen. Als de wetgever dit onderscheid wel had willen maken, dan had verwacht mogen worden dat dit expliciet vermeld zou zijn in de toelichting. Dit is volgens de rechtbank niet gebeurd. Verder spreekt de MvT over een zorgvuldige belangenafweging9 die verbonden is aan de onderhavige intramurale zorg. En die belangenafweging geldt in beide gevallen (levering door zorg in natura of pgb). Volgens de rechtbank valt zonder nadere toelichting niet in te zien waarom een onderscheid zou gelden tussen beide leveringsvormen.
Beroep gegrond
De rechtbank volgt eiser dan ook in zijn standpunt dat art. 8.3 lid 3 Wmo 2015 enkel ziet op de hoogte van het pgb. Daarom oordeelt de rechtbank dan ook dat het college, op grond van art. 8.4 lid 1 Wmo 2015, niet bevoegd was voor afloop van de overgangstermijn van in ieder geval 5 jaar de indicatie voor eiser opnieuw vast te stellen. De rechtbank zal het beroep dan ook gegrond verklaren.
Hoogte pgb
De zaak is hiermee echter nog niet (helemaal) afgedaan. Want volgens de rechtbank is het college, op grond van art. 8.3 lid 3 Wmo 2015, wel bevoegd om de hoogte van het pgb opnieuw vast te stellen. Het college in kwestie maakt bij een indicatie voor GGZ 5C in de hoogte van het pgb onderscheid tussen wel of geen dagbesteding. Uit het dossier valt echter niet op te maken of eiser een indicatie heeft voor begeleiding groep. Omdat niet is uitgesloten dat hier nog een geschilpunt over blijft, kan de rechtbank (nog) niet zelf in de zaak voorzien. Het college wordt daarom in de gelegenheid gesteld om, binnen 4 weken, de hoogte van het pgb vast te stellen op basis van de oude indicatie. Tot die tijd houdt de rechtbank iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak.
De geïnteresseerde lezer wijs ik op twee andere uitspraken over beschermd wonen. In RBOVE:2017:4729 oordeelt de rechtbank dat het college de hoogte van het pgb voor beschermd wonen moet vaststellen op basis van de Regeling subsidies AWBZ. Dat lijkt mij onjuist. Uit RBLIM:2017:11251 maak ik op dat de regels van art. 2.3.6 Wmo 2015 (voorwaarden pgb) van toepassing zijn op de client met een indicatie voor beschermd wonen. De client in kwestie woonde overigens niet in een accommodatie.
Redactionele noot
Ik ben het met de rechtbank eens dat de bepalingen over het overgangsrecht niet duidelijk leesbaar zijn en dat het daarom nodig is om de (kennelijke) bedoeling van de wetgever uit de toelichting op te maken. Nu de wetgever niet expliciet (in de toelichting) heeft aangegeven dat de budgethouder met een indicatie voor beschermd wonen zijn indicatie per 1 januari 2016 verliest, is er volgens de rechtbank een contra-indicatie om een herindicatie uit te voeren. Het college kan slechts de hoogte van het pgb gewijzigd vaststellen (zie ook RBLIM:2017:11251). Daarbij merk ik op dat de wetgever mogelijk de rechtspraak heeft miskend dat bij “de rechten en plichten met betrekking tot het tot gelding brengen van de aanspraak zorg” onderscheid moet worden gemaakt tussen de indicatie en de leveringsvorm, zie bijvoorbeeld CRVB:2009:BH9439-AWBZ en CRVB:2013:1984-Wmo, CRVB:2014:1605-Wmo en CRVB:2017:1800-Wmo. Bij de bepalingen over het overgangsrecht op grond van de AWBZ (Wlz) is wel geregeld dat in de situaties zoals daar omschreven de verzekerde zijn indicatie verliest als geen gebruik wordt gemaakt van de natura-variant (verblijf in een instelling). Dit alles is onderdeel van de hervorming langdurige zorg, waar de Wmo 2015 ook onderdeel van uitmaakt.
©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies
red. de wet spreekt over ondersteuning en niet over zorg ↩
Deze bepaling moet in samenhang worden gezien met het feit dat degene met een dergelijke aandoening of beperking in beginsel geen toegang heeft tot de Wet langdurige zorg, zie art. 3.2.1 lid 1 Wlz ↩
Deze maatwerkvoorziening bestaat materieel uit de aanspraak op ‘zorg’ gebaseerd op het indicatiebesluit ↩
red. de wet spreekt over ondersteuning ↩
red. de wet spreekt over ondersteuning en niet over zorg ↩
niet per 1 januari 2016, maar na verlenging vanwege het nog lopende onderzoek ↩
red. de wet spreekt over ondersteuning en niet over zorg ↩
van thans art. 8.3 ↩
zie onder meer TK 33 481, nr. 3, p. 81 en p. 201 ↩
Pingback: Overgangsrecht Beschermd wonen (ZZP C) en GGZ (ZZP B) – Uitvoering Wmo 2015