Algemene voorziening en hulp bij het huishouden in de Wmo 2015

Het wetsvoorstel Wmo 2015 roept vragen op. Dat is op zich ook normaal bij een wetsvoorstel dat nog niet door de Kamer plenair is behandeld. Ook zijn er al een aantal amendementen ingediend, zie daarvoor eerdere blogs. In mijn werkpraktijk krijg ik veel vragen over de hulp bij het huishouden en de algemene voorziening. Mag de gemeente onder de Wmo 2015 stoppen met de huishoudelijke verzorging? En zo nee, hoe kan de hulp bij het huishouden tot algemene voorziening worden omgedoopt? Daarover gaat dit blog.

Huishoudelijke verzorging
In tegenstelling tot de Wmo 2007 is in de Wmo 2015 geen begripsbepaling opgenomen van huishoudelijke verzorging. In het spraakgebruik maar ook in het beleid wordt doorgaans de term hulp bij het huishouden gehanteerd. Dat rechtvaardigt de vraag of gemeenten in 2015 verplicht zijn de cliënt te ondersteunen met een dergelijke maatwerkvoorziening.

Geven de Kamerstukken antwoord?
Zoals gezegd is er in de Wmo 2015 geen definitie opgenomen van hulp bij het huishouden. Echter in de toelichting op de begripsbepaling van een algemene voorziening staat:

“Ook kan gedacht worden aan (…) of een instantie waar mensen (al dan niet tegen kostprijs) huishoudelijke hulp kunnen verkrijgen (…).”

Deze toelichting is enigszins in overeenstemming met het Regeerakkoord Rutte II. In hoofdstuk 7 van het regeerakkoord ‘Bruggen slaan’ staat:

“Gemeenten worden geheel verantwoordelijk voor de activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding en verzorging. De aanspraken worden beperkt, dienstverlening wordt versoberd en meer gericht op waar ze het hardste nodig is en gaat vallen onder de wet maatschappelijke ondersteuning (WMO). De aanspraken op huishoudelijke hulp worden vervangen door een maatwerkvoorziening voor degenen die het echt nodig hebben en het niet uit eigen middelen kunnen betalen.”

In toelichting op artikel 4.2.5 lid 1 Wmo 2015 over de gegevensuitwisseling tussen het college en de zorgverzekeraar en een zorgaanbieder staat:

“Het kan zowel gaan om verzekerden die in aanvulling op die zorg behoefte zouden kunnen hebben aan ondersteuning door het college (bijvoorbeeld iemand die naast revalidatie na ziekenhuisopname ook vervoer of huishoudelijke ondersteuning nodig heeft om te kunnen blijven participeren) als om (…).”

In de toelichting op de begripsbepaling van gebruikelijke hulp (art. 1.1.1 Wmo 2015) staat:

“In onze samenleving wordt het normaal geacht dat de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten waar nodig en mogelijk hun rol nemen in het huishouden, zeker daar waar er sprake is van een huisgenoot met een beperkte zelfredzaamheid. Gemeenten zullen op het punt van de gebruikelijke hulp beleid moeten ontwikkelen.”

Opvallend is dan ook de toelichting op de begripsbepaling van participatie en zelfredzaamheid (art. 1.1.1 Wmo 2015). De daar genoemde voorbeelden gaan niet over het uitvoeren van huishoudelijke taken. Wel wordt de term algemene dagelijkse levensverrichtingen (ADL) met voorbeelden uitgelegd. Het gaan daarbij om de handelingen die mensen dagelijks in het gewone leven verrichten, met inbegrip van persoonlijke verzorging. Het lijkt mij dat onder dagelijkse levensverrichtingen ook de huishoudelijke taken vallen.

Overgangsrecht
In een eerder blog schreef ik over het overgangsrecht voor de Wmo 2007. Artikel 7.9 Wmo 2015 bepaalt het overgangsrecht voor besluiten die zijn genomen voordat de taakopdracht aan de gemeenten als bedoeld in artikel 2.1.1. Wmo 2015 in werking is getreden. Is er dus een aanspraak verstrekt voor een individuele voorziening (in de vorm van hulp bij het huishouden), dan blijven de daaraan verbonden rechten en verplichtingen voor betrokkene van toepassing. In tegenstelling tot het overgangsrecht voor de AWBZ geldt voor besluiten op grond van de Wmo 2007 geen termijn waarop deze besluiten van rechtswege eindigen (zie art. 7.3 Wmo 2015). Dus zolang het college eerder afgegeven besluiten niet intrekt en daar zonodig een andere voorziening voor in plaats stelt, blijven ze in stand. Hieruit moet worden afgeleid dat de regering niet de bedoeling heeft gehad om hulp bij huishouden uit te sluiten in de Wmo 2015.

Gemeentelijk budget
In de voortdurende discussie over de gemeentelijke budgetten wordt telkens gerefereerd aan het budget of beter gezegd de korting op dat budget voor de hulp bij het huishouden. Het Ministerie van VWS kondigt de informatie over de budgetten op 30 januari 2014 aan met de titel Bijlage budgetten per gemeente voor nieuwe taken en voor bestaande taken integratie-uitkering Wmo/huishoudelijke verzorging.

Algemeen gebruikelijk?
Er gaan ook geluiden op dat gemeenten de hulp bij het huishouden geheel over willen laten aan de markt. Dat wil zeggen dat er geen hulp bij het huishouden meer wordt verleend op grond van de Wmo. Uit onderzoek onder 37 gemeenten door het Sociaal Cultureel Planbureau over de Wmo-uitgaven weten we dat gemeenten in 2010 ongeveer 46% van het budget hebben besteed aan individuele voorzieningen voor hulp bij huishouden. Daar ligt dus zeker een markt. Uitgaande dat de markt het aanbod tegen vergoeding toegankelijk maakt voor iedereen, kun je stellen dat hulp bij het huishouden algemeen gebruikelijk is. Maar is het voor de persoon van de aanvrager wel algemeen gebruikelijk om hulp in het huishouden te hebben?

Ik ben sterk geneigd om die vraag ontkennend te beantwoorden. Ook niet bij een bepaald inkomen omdat bij toepassing van de grondslag dat een voorziening algemeen gebruikelijk is speelt het inkomen geen rol (RBMNE:2013:7402 en RBARN:2012:BX8032). Voor zover gemeenten burgers in voorkomende gevallen bijzondere bijstand verlenen voor de kosten van de hulp bij het huishouden zal er niet snel iemand klagen.

Of moeten gemeenten de individuele voorziening in de vorm van hulp bij het huishouden omdopen tot algemene voorziening?

Algemene voorziening
In artikel 1.1.1 Wmo 2015 is de begripsbepaling opgenomen. Deze luidt als volgt:

“algemene voorziening: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op het versterken van zelfredzaamheid en participatie, of op opvang.”

Conclusie
Uit de begripsbepaling kan niet anders worden geconcludeerd dan dat een algemene voorziening bestemd is voor of in ieder geval gericht is op de personenkring van de Wmo 2015 (art. 1.2.1 Wmo 2015). In de toelichting wordt dat bevestigd. Dat valt ook af te leiden uit de begripsbepaling van de cliënt; dat is een persoon die gebruik maakt van een algemene voorziening of aan wie een maatwerkvoorziening of persoonsgebonden budget is verstrekt of door of namens wie een melding is gedaan als bedoeld in artikel 2.3.2 lid 1 Wmo 2015 (art. 1.1.1 Wmo 2015). Verder wordt onder een voorziening een algemene voorziening of een maatwerkvoorziening verstaan (art. 1.1.1 Wmo 2015). De genoemde conclusie is van belang voor het onderscheid met de maatwerkvoorziening en mogelijk recht op een persoonsgebonden budget (vergelijk RBNNE:2013:8103). Ik verwacht dan ook dat de bestuursrechter vol zal toetsen of de gemeente de voorziening wel terecht aanmerkt als algemene voorziening. Ik merk daarbij nog op dat het beleid over de aanspraak op een persoonsgebonden budget zo geformuleerd kan worden dat alleen bijzondere gevallen daarvoor in aanmerking komen. Moet het college echter maatwerkvoorzieningen verlenen, komt het met zekerheid in knoei met het beschikbare budget.

Formuleren personenkring
Voor zover de personenkring die toegang heeft tot de algemene voorziening in algemeen bedekte termen wordt geformuleerd levert dat geen probleem op (vergelijk (CRVB:2010:BM3583). Daaronder zou ook mede de aard van de voorziening kunnen vallen.  De toelichting noemt de volgende voorbeelden:

“De diensten, activiteiten of zaken kunnen toegankelijk zijn voor specifieke groepen of soms ook voor de gehele bevolking. Denk aan een inloop voor ouderen die kampen met eenzaamheid of waarmee dat wordt voorkomen.”
“Het begrip omvat het organiseren van activiteiten met een sociaal-recreatief of sportief karakter voor specifieke doelgroepen. Ook kan gedacht worden aan een adviesbureau (bijv. advies en informatie), anonieme hulp op afstand of een inloopspreekuur voor alle mensen die kampen met eenzaamheid of geestelijke dan wel geldelijke problemen (bijv. inloop GGZ), algemeen toegankelijke activiteiten voor mensen die anderen willen ontmoeten of een zinvolle invulling willen geven aan de dag of een instantie waar mensen (al dan niet tegen kostprijs) huishoudelijke hulp kunnen verkrijgen, crisisopvang voor daklozen etc. etc.”

De Raad oordeelde in de eerder genoemde zaak dat maatschappelijke opvang geen individuele voorziening op grond van de Wmo 2007 is. Ik verwacht dat deze uitkomst onder de Wmo 2015 niet anders zal zijn.

Versterken of ondersteunen?
In de begripsbepaling van de algemene voorziening staat dat deze voorziening gericht is op het versterken van de zelfredzaamheid en participatie. In de toelichting wordt gesproken van diensten en activiteiten die als algemene voorzieningen in de gemeente beschikbaar zijn voor de ondersteuning van de zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang. Met het verlenen van een maatwerkvoorziening gaat het – volgens de toelichting – om een voorziening die specifiek en op maat gericht is om een individu te ondersteunen bij zijn zelfredzaamheid of participatie of hem beschermd wonen of opvang te bieden.

Onderzoek ná melding
Het college is verplicht een onderzoek te doen als melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning (art. 2.3.2 lid 1 Wmo 2015). Het tweede lid bepaalt wat het college moet onderzoeken. Ik noem het bepaalde onder a en d. Dat zijn de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt. Ook worden de mogelijkheden onderzocht om met gebruikmaking van een algemene voorziening (…) te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie (…). Ik vraag me af gelet op de te onderzoeken zaken of het onderscheid tussen de algemene voorziening en een maatwerkvoorziening niet flinterdun is.

Het is overigens wel zo dat het college kan oordelen dat de cliënt met de beoogde algemene voorziening voldoende geholpen is. Dat is afhankelijk van de vraag of er – gelet op de situatie van de cliënt – versterking of ondersteuning in diens zelfredzaamheid en participatie nodig is. Voor zover de melding gericht is op het verkrijgen van een maatwerkvoorziening en de cliënt naar een algemene voorziening wordt verwezen, zal het college daarover wel een besluit moeten afgeven (vergelijk CRVB:2010:BM0956 en RBNNE:2013:BZ4141).

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies