Artikel 2 Wmo 2007 en artikel 15 WWB. Is er een verschil in toepassing?

In CRVB:2013:CA1427 oordeelt de CRvB over de weigering van een aanvraag om een financiële tegemoetkoming in de kosten van een zeskanaals gehoortoestel voor beide oren.

De feiten
Belanghebbende is (ongeveer) 74 jaar en slechthorend. Hij dient een aanvraag in voor genoemde kosten en geeft de volgende toelichting op zijn aanvraag. Hij wil als beeldend kunstenaar activiteiten lezingen en openingen van exposities bijwonen. Met een zeskanaals gehoortoestel kan hij anderen in een lawaaiige omgeving beter verstaan dan met een tweekanalentoestel. Volgens een prijsopgave bedragen de totale kosten van het zeskanaals gehoortoestel € 1.640. De ziektekostenverzekeraar vergoedt een bedrag van € 1.110 en hij moet zelf een bedrag van € 530 betalen.

Afwijzen aanvraag
Het college weigert de aanvraag en handhaaft dat besluit in bezwaar. Daaraan ligt ten grondslag dat de Zvw voorziet in een (gedeeltelijke) vergoeding van de kosten van hoorapparaten zodat art. 2 Wmo in de weg staat aan het toekennen van een financiële tegemoetkoming. Belanghebbende komt in beroep. De rechtbank verklaart het beroep ongegrond. De rechtbank overweegt daarbij dat uit art. 2 Wmo volgt dat de Wmo aanvullend is op andere wetten en dat een mogelijke verstrekking op grond van de Zvw dus voor gaat.

Oordeel Raad
Belanghebbende komt in hoger beroep en de Raad oordeelt als volgt. Hulpmiddelenzorg is een krachtens de zorgverzekering te verzekeren risico (art. 10 aanhef en onder d Zvw). Art. 2.14 Regeling zorgverzekering bepaalt dat onder andere hoortoestellen tot de te verzekeren hulpmiddelen behoren (sinds 1 januari 2013 vervallen en sindsdien neergelegd in art. 2.10 van de Regeling). Dat artikel bepaalt ook dat de verzekerde een bijdrage betaalt ter grootte van het verschil tussen de aanschaffingskosten en de daar genoemde bedragen (sinds 1 januari 2013 bepaalt art. 2.33 Regeling zorgverzekering dat de verzekerde 25% van de kosten zelf met betalen).

Andere rechten gaan voor
Artikel 2 Wmo luidt:

“Er bestaat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft voor de noodzaak tot ondersteuning, een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling bestaat.”

Wetsgeschiedenis
In de parlementaire geschiedenis staat het volgende over artikel 2 Wmo:

• TK 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 14: “De Wmo geldt niet indien aan andere wetten rechten kunnen worden ontleend, zie daartoe artikel 2. Andere wetten waar in dit verband aan gedacht kan worden, zijn (…) de Ziekenfondswet (…)”.
• TK 2004/05, 30 131, nr. 3, p. 30: “Zoals hiervoor is aangegeven, is de Wmo op een aantal punten aanvullend. Er zijn terreinen waar de overheid ervoor kiest of heeft gekozen om specifieke wettelijke maatregelen te treffen. In die situaties gaan die specifieke wettelijke maatregelen voor. Op dit moment valt te denken aan (…) de Ziekenfondswet (…). Dat andere wetten voor gaan komt in dit artikel tot uitdrukking. Er is niet gekozen voor een limitatieve opsomming van die andere wetten, omdat dat van tijd tot tijd kan verschillen. Zo wordt bijvoorbeeld de Ziekenfondswet met ingang van 1 januari 2006 vervangen door de Zorgverzekeringswet.”
• TK 2005/06, 30 131, nr. 29, p. 88: “Voor een wet is belangrijk dat duidelijk is wat haar bereik is, welke plaats zij inneemt tussen andere wetten. Voor de Wmo wordt dat geregeld in artikel 2. Kort weergegeven, bestaat er in het gegeven geval een voorziening op grond van een andere wettelijke bepaling, dan is er geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning.”

Uit de tekst van art. 2 Wmo en de hiervoor aangehaalde parlementaire geschiedenis blijkt dat als in het gegeven geval een voorziening op grond van een andere specifieke wettelijke bepaling bestaat, er geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning bestaat. Daarom bestaat ook geen recht op maatschappelijke ondersteuning als de specifieke regeling, zoals in dit geval de Zvw, slechts in een gedeeltelijke vergoeding van de aan de orde zijnde kosten voorziet. Dit betekent dat het college de aanvraag – gelet daarop – terecht heeft geweigerd. De vraag of het college voldoet aan zijn compensatieplicht als bedoeld in art. 4 Wmo, is dan ook niet aan de orde.

Geeft de uitspraak meer duidelijkheid?
De Raad doet hier een mooie uitspraak die (nog) meer duidelijkheid geeft over de toepassing van art. 2 Wmo. Dat artikel levert dus ook een weigeringsgrond op voor de aanvraag van een voorziening als er een gedeeltelijke aanspraak bestaat. Onder de WWB leidt een aanvraag om de zogeheten eigen bijdrage voor een hoortoestel ook tot een weigering (CRVB:2012:BV1899). Art. 2 Wmo is een klassieke toegangsbepaling waarbij het college niet toekomt aan het beoordelen van de beperkingen, persoonskenmerken en behoeften van de aanvrager in de zin van art. 4 Wmo.

Wmo en WWB vergelijkbaar?
De vraag die rijst is of de strekking van art. 2 Wmo te vergelijken is met art. 15 WWB. De auteur meent van niet, althans niet volledig. Uit de letterlijke bepaling van art. 2 Wmo en de toelichting daarop volgt dat er een aanspraak moet bestaan op een voorziening bij of krachtens een andere wet, aldus ook het oordeel van de Raad in de onderhavige zaak. Overigens bevestigen andere uitspraken dit uitgangspunt ook. Een paar voorbeelden.

• CRVB:2013:CA0312: de douchestoel valt onder de outillage van de instelling waardoor de AWBZ een aan de Wmo voorliggende voorziening is.
• CRVB:2013:BZ2595: heeft de verzekerde aanspraak op zorg die voortvloeit een ZZP 5 (AWBZ) en is daarvoor een zorgovereenkomst afgesloten, dan is de AWBZ voor hulp bij het huishouden een aan de Wmo voorliggende voorziening.
• CRVB:2012:BV9433: de aanspraak op leefvervoer op grond van artikel 35 lid 3 Wet WIA is een aan de Wmo voorliggende voorziening.
• CRVB:2011:BT7241: staan er behandelmogelijkheden open voor de klachten op grond van de Zvw, dan bestaat er geen recht op hulp bij het huishouden.

Strekking artikel 2 Wmo
In tegenstelling tot art. 15 WWB lijkt toepassing van art. 2 Wmo niet toegestaan voor zover de wetgever de voorziening niet onder de verzekerde prestaties heeft gebracht (lees er is in het geheel geen aanspraak). Dit betekent bijvoorbeeld – tot de Raad anders oordeelt – dat voor de verzekerde die wegens een te hoog inkomen geen aanspraak heeft op werk- en leefvervoer op grond van art. 35 Wet WIA, de compensatieplicht wel degelijk op het college rust. Zie Stcrt. 2013 nr. 2784 voor Beleidsregels UWV normbedragen voorzieningen 2013.

Strekking artikel 15 WWB
Uit art. 15 lid 1 WWB en de vaste jurisprudentie daarover volgt een (impliciet) oordeel over de noodzakelijkheid van de kosten waarvoor bijstand wordt aangevraagd. Voor medische kosten geldt bijvoorbeeld dat – voor zover zij niet worden vergoed door de Zvw – de wetgever de vergoeding van bepaalde kosten niet noodzakelijk acht. Zie CRVB:2009:BK4230 voor tandheelkundige behandelingen, CRVB:2008:BC7053 voor het zittend ziekenvervoer en CRVB:2012:BX8443 voor accupunctuur.

De geïnteresseerde lezer wijs ik op mijn annotatie bij CRVB:2013:BY9838 over eigen bijdragen die kunnen gelden en de vraag of het college bevoegd is bijzondere bijstand te verlenen.

Gelet op het bovenstaande is het de vraag hoe de Raad onder de Wmo zal oordelen over het weigeren van aanvragen om eenvoudige hulpmiddelen. Sinds 1 januari 2013 zijn de eenvoudige hulpmiddelen geschrapt uit het basispakket (Stcrt. 2012 nr. 14946).

Staatscourant 2012, nr. 14946 (p. 10, 12 en 13)
In art. 2.6 Regeling zorgverzekering is de functiegerichte omschrijving van hulpmiddelen gerelateerd aan stoornissen in het bewegingssysteem nader vormgegeven. Uit de omschrijving van dat artikel onder e, blijkt dat er een relatie moet bestaan tussen de aangevraagde voorziening en de stoornis in het bewegingssysteem. Deze relatie moet blijken uit de specifieke functionaliteiten waarover een hulpmiddel beschikt. Hulpmiddelen die over deze functionaliteiten beschikken schaffen mensen zonder beperking in het algemeen niet aan. Bij algemeen gebruikelijke hulpmiddelen is de relatie tussen de stoornis en het hulpmiddel niet één op één aanwezig. Ook mensen zonder stoornis in het bewegingssysteem schaffen dergelijke hulpmiddelen aan. Algemeen gebruikelijke voorzieningen vallen dan ook niet onder deze te verzekeren prestatie.

Uitgaande van de ICF-classificatie kan een splitsing worden gemaakt tussen de hulpmiddelen ter correctie van stoornissen in het bewegingssysteem (classificatie functies) en hulpmiddelen die een compensatie bieden voor beperkingen die een persoon met een motorische beperking ondervindt bij het uitoefenen van bepaalde activiteiten (classificatie activiteiten en participatie). Deze splitsing is tot uitdrukking gebracht in de onderdelen a en b van art. 2.12 lid 1 Regeling zorgverzekering.

Eenvoudige mobiliteitshulpmiddelen
De eenvoudige mobiliteitshulpmiddelen maken sinds 1 januari 2013 geen deel meer uit van het pakket van de zorgverzekering (art. 2.12 lid 3 onder d Regeling zorgverzekering). Voorbeelden van eenvoudige mobiliteitshulpmiddelen zijn krukken, loophulpen met drie of vier poten, looprekken en rollators. Dergelijke hulpmiddelen kunnen bijdragen aan oplossen van de beperkingen in het zich in en om de woning verplaatsen (art. 4 lid 1 onder b Wmo). Ook zou bijvoorbeeld het gebruik van een rollator kunnen zorgen dat iemand het openbaar vervoer kan bereiken en gebruiken. Dit is een belangrijke voorwaarde om in aanmerking te komen voor een vervoersvoorziening (art. 4 lid 1 onder c Wmo). Loopwagens, niet zijnde rollators, loopfietsen en trippelstoelen zijn niet te beschouwen als eenvoudige mobiliteitshulpmiddelen.

Pakketadvies: algemeen gebruikelijk karakter of betaalbaarheid
Het College voor zorgverzekeringen (CVZ) heeft in het Pakketadvies 2010 en eerder geadviseerd de eenvoudige mobiliteitshulpmiddelen te laten uitstromen uit het pakket. Hierbij spelen de criteria ‘algemeen gebruikelijk’ en ‘financieel toegankelijk’ een doorslaggevende rol. Het CVZ heeft voor de hulpmiddelen deze criteria een formele invulling gegeven in het Beoordelingskader hulpmiddelenzorg (Uitgave CVZ 2008, nr. 258). Redactie: alleen uitgave CVZ 2011 is beschikbaar. In de brief van 11 november 2008 aan de Tweede Kamer is aangegeven dat dit kader op onderdelen aansluit bij de gestelde beleidsdoelen en dat de subcriteria ‘algemeen gebruikelijk’ en ‘financieel toegankelijk’ toepasbaar zijn op de welzijnsgerelateerde hulpmiddelen en niet zonder meer op andere zorgvormen van toepassing zijn (TK 2008/09, 29 689, nr. 226). Voor het oordeel over ‘algemeen gebruikelijk zijn’ is het antwoord op de volgende vragen relevant:

1. Is het hulpmiddel speciaal bedoeld voor mensen met een functioneringsprobleem?
2. Wordt het hulpmiddel alleen in medische speciaalzaken verkocht en is voor de aanmeting specifieke deskundigheid vereist?

Voor het oordeel over ‘financieel toegankelijk’ is het antwoord op de volgende vragen relevant:

1. Substitueert het hulpmiddel voor algemeen gebruikelijke middelen?
2. Zijn de kosten van het hulpmiddel (of de eventuele meerkosten in verband met een aan de handicap aangepaste uitvoering) dermate hoog dat het hulpmiddel financieel ontoegankelijk wordt voor een grote groep personen?
3. Betreft het een voorzienbaar veel voorkomend functioneringsprobleem?
4. Is het hulpmiddel gerelateerd aan een andere te verzekeren prestatie waardoor mogelijk besparingsaspecten meespelen?

Krukken, loophulpmiddelen met drie of vier poten en looprekken zijn niet algemeen gebruikelijk. Deze hulpmiddelen kunnen vanwege:

• de lage kosten,
• de duurzaamheid,
• en het feit dat er geen relatie is met andere te verzekeren prestaties,

voor eigen rekening komen en zijn daarom van het pakket uitgesloten. Dit geldt ook voor rollators waarmee besparingen zouden kunnen optreden.

Veel gemeenten stellen zich – op grond van het bovenstaande – op het standpunt dat in de Wmo geen taak ligt om eenvoudige hulpmiddelen te verstrekken. Deze motivering is analoog aan de art. 15 lid 1 tweede volzin WWB. Ik zie jurisprudentie hierover met belangstelling tegemoet.

©Ingeborg Lunenburg opleiding + advies